Форум

VIII. Выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти и снижению административных барьеров при осуществлении хозяйственной деятельности в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства.

1. Регулятивное воздействие на субъектов хозяйственной деятельности представляет собой осуществляемую в правовой форме деятельность государства, направленная на реализацию его социально-экономической политики.
2. Можно выделить формальные административные барьеры, т.е. такие ограничения предпринимательской деятельности, которые установлены исходя из публичных и социальных интересов в целях недопущения вхождения на рынок недобросовестных субъектов в законодательных актах, и неформальные, которые возникают, в случаях неполноты законодательства либо его отсутствия, что дает возможность должностному лицу действовать по своему усмотрению.
Таким образом, установленная административная процедура, в случае ее нарушения или несоблюдения условий ее выполнения, нечеткости и недостаточной урегулированнности, становится административным барьером.
3. Снижение административных барьеров – это не столько уменьшение числа материально-правовых требований к занятию предпринимательской деятельностью, сколько создание системы прозрачных взаимоотношений предпринимателя и административного органа, а также эффективность работы административного аппарата в целом.
4. Одной из ключевых задач в решении проблемы устранения излишних административных барьеров при осуществлении экономической деятельности является создание формализованной (институализированной) системы учета мнения бизнес-сообщества (в частности, на базе Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты, Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», а также иных объединений) при разработке и совершенствовании законодательства, затрагивающего экономическую сферу деятельности.
В настоящее время правовые препятствия для создания такой формализованной системы оценки регулирующего воздействия со стороны бизнес-сообщества отсутствуют. Ее имплементация в российское законодательство возможна путем внесения изменений в Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации».
5. Анализ действующего российского законодательства, а также правоприменительной практики показал, что основной массив разрешительных процедур, составляющих административные барьеры, смещается с федерального уровня на уровень субъектов Российской федерации и органов местного самоуправления.
Наряду со смещением административных барьеров с федерального уровня на уровень субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления прослеживается также тенденция усиления административных барьеров со стороны монополистов (присоединение объектов к энергосетям, теплосетям, водоснабжению, канализации и др.)
Помимо этого анализ законодательства и правоприменительной практики показывает, что:
- существуют административные барьеры, слабо затронутые или затронутые в недостаточной мере законодательством по дебюрократизации (в т.ч. разрешительно-согласовательная практика - разрешения, согласования), значимость которых для бизнеса усиливается;
- происходит формирование принципиально новых административных барьеров (складывается практика создания полукоммерческих (коммерческих) структур при региональных и местных органах власти, в частности, территориальных агентств, наделенных властными полномочиями). Многочисленным организациям подобного рода передаются разрешительные и согласовательные функции на региональном и муниципальном уровне. Практикуется также проведение всевозможных экспертиз, согласований, введение непредусмотренной отчетности.
7. Одной из главных проблем становятся не столько установленные разрешительные процедуры, сколько правоприменительная практика. Обнаружились многочисленные проблемы с исполнением требований законов органами власти на местах;
8. Несмотря на то, что правовое регулирование экспертной деятельности в Российской Федерации постоянно совершенствуется, на сегодняшний день получение различного рода экспертных заключений является существенным барьером, препятствующим осуществлению экономической деятельности, поскольку проводится со значительными временными и материальными издержками, а также очередность их проведения определена недостаточно четко.
9. Дальнейшая оптимизация законодательства, регулирующего вопросы осуществления экспертной деятельности в Российской Федерации, должна включать:
анализ целесообразности осуществления каждого вида экспертизы применительно к осуществлению предпринимательской и профессиональной деятельности и исключение излишних требований и процедур. Необходимо четко определить, на решение какой проблемы направлено осуществление каждого конкретного вида экспертизы, и с учетом этого сформировать исчерпывающий перечень оснований для его проведения. При этом следует жестко разграничить сферы ответственности федеральных и региональных органов исполнительной власти применительно к каждому виду экспертизы;
определение механизмов осуществления экспертизы. Если признано, что тот или иной вид государственной экспертизы является необходимым, то следует решить вопрос, в каких формах он должен реализовываться. Возможны следующие варианты организации экспертизы:
• экспертиза осуществляется структурными подразделениям органов исполнительной власти;
• экспертиза проводится государственными учреждениями, подведомственными соответствующим органам исполнительной власти;
• экспертиза осуществляется аккредитованными в установленном порядке частными компаниями.
Должно быть определено, должна ли экспертиза проводиться единственным исполнителем, или же несколькими конкурирующими. Если же исполнитель один, то он может быть отобран по конкурсу или наделен соответствующими функциями в административном порядке.
Каждый из указанных выше вариантов обладает определенными преимуществами и недостатками, которые должны учитываться при выборе одного из них. Очевидно, что одним из наиболее значимых факторов являются возможные изменения в качестве и доступности экспертных услуг для субъекта хозяйствования. Но, вместе с тем, следует оценивать и иные факторы:
риски возникновения коррупции;
изменение рисков причинения вреда жизни, здоровью и имуществу людей, а также окружающей природной среде;
воздействие на конкуренцию как непосредственно на рынке рассматриваемых услуг, так и на связанных рынках. Передача ряда экспертных функций на рынок может сопровождаться ограничением конкуренции в связи с возникновением предприятий-монополистов. Кроме того, возможны случаи недобросовестной конкуренции, когда органы государственной власти будут навязывать хозяйствующим субъектам определенного поставщика услуг. Такая практика существует и в настоящее время: за определенными услугами хозяйствующие субъекты вынуждены обращаться в подведомственные учреждения, даже если на рынке существуют другие организации, оказывающие подобные услуги. В этих условиях значимым становится еще одно направление оптимизации законодательства в сфере государственной экспертизы инвестиционных проектов;
установление процедур проведения комплексных экспертиз различных объектов, унификацию и формализацию экспертных процедур. Следует систематизировать законодательство, исключив излишние требования и процедуры, установив, по возможности, единые сроки и единообразные порядки подготовки экспертных заключений
10. Не менее значимой является разработка общих принципов, понятий, критериев осуществления экспертной деятельности в Российской Федерации – общей концепции экспертизы как правового института, которая обеспечила бы его непротиворечивость, соответствие общей системе права и эффективность его применения. В частности, в законодательном закреплении нуждаются правовые основы экспертной деятельности, принципы и процедуры ее осуществления, а также формирование механизмов ответственности всех участников экспертной деятельности
11. Проведенный анализ позволяет констатировать, что введение института саморегулирования в строительной сфере не только не устранило существовавшие административные барьеры, препятствующие осуществлению предпринимательской и профессиональной деятельности, но и, в ряде случаев, способствует их возникновению. В этих условиях правовые основы применения данного института в различных отраслях экономики, включая строительную отрасль, нуждаются в совершенствовании и концептуальной проработке, в частности:
- представляется целесообразным внести изменения в ст. 553 и 554 ГрК РФ, допустив возможность создание саморегулируемых организаций, осуществляющих одновременно инженерные изыскания, подготовку проектной документации и (или) строительство;
- считаем целесообразным, сократить минимальные размеры взносов в компенсационный фонд саморегулируемой организации для ее членов, являющихся субъектами малого предпринимательства. Это обеспечит не только сохранение малого предпринимательства в сфере строительства, но и дальнейшее развитие малого бизнеса в этой области;
- нуждается в корректировке Перечень видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства, в части исключения работ, осуществляемых субъектами малого и среднего предпринимательства и которые потенциально не могут причинить вред неограниченному кругу лиц;
- внести изменение в ГрК РФ о том, что вступление саморегулируемых организаций в национальные объединения СРО должно осуществляться исключительно на добровольной основе, так как иное влечет для СРО дополнительную финансовую нагрузку;
- необходимо дополнить Приказ Минрегиона Российской Федерации от 30.12.2009 N 624 «Об утверждении Перечня видов работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства» нормой о том, что при выполнении видов и групп работ на объектах, не перечисленных в 481 ГрК РФ, получение свидетельства о допуске к работам, которые оказывают на безопасность объектов капитального строительства, не требуется;
- внести в Постановление Правительства от 03.02.2010 № 48 «О минимально необходимых требованиях к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам на особо опасных, технически сложных и уникальных объектах капитального строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов» изменения в части установления различных требований к выдаче саморегулируемыми организациями свидетельств о допуске к работам, связанным со строительством, реконструкцией и капитальным ремонтом особо опасных, технически сложных и уникальных объектов капитального строительства, оказывающим влияние на безопасность указанных объектов, в зависимости от степени фактической опасности, сложности и уникальности определенных видов работ.
12. Государственный контроль (надзор) представляет собой властную правоприменительную административную (урегулированную нормами административного права) и осуществляемую в процессуальной форме деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, заключающуюся в постоянном наблюдении за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, установленных законодательными и другими нормативными правовыми актами, техническими регламентами, иными нормами и правилами, посредством ведения наблюдательных дел, проведения плановых и внеплановых камеральных (документарных) и выездных проверок с целью обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, имущества, окружающей среды, объектов культурного наследия.
13. Государственный контроль (надзор) за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований к осуществлению предпринимательской деятельности осуществляется в процессуальной форме специального контрольно-надзорного производства.
14. Контрольно-надзорное производство представляет собой совокупность административных процедур, осуществляемых уполномоченными должностными лицами органов государственного контроля (надзора) в порядке, установленном административными регламентами:
- подготовки к проведению проверок (учета объектов государственного контроля (надзора), аккредитации экспертов, анализа, планирования, согласования проверочных мероприятий и т.д.);
- проведения плановых проверок (подготовки мероприятия, уведомления, проверки документации, проверки условий производства, состояния оборудования, взятия проб и образцов, назначения и проведения экспертиз, оформления результатов, дачи предписаний, составления протоколов и т.д.);
- проведения внеплановых проверок (предварительной проверки поводов, согласования с прокуратурой, проведения проверки, оформления результатов проверки);
- отчетности о результатах контрольно-надзорной деятельности.
В целом процессуально-правовое регулирование административных процедур государственного контроля (надзора) оценивается как недостаточное.
15. Наиболее подробно и детально регламентированы подготовительные и заключительные административные процедуры, в то же время, процедуры, составляющие основное содержание проверок, остаются неурегулированными.
16. Норма ч. 17 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ, допускающая в определенных случаях проводить внеплановую проверку юридического лица или индивидуального предпринимателя без предварительного уведомления, еще более усугубляет угрозу возникновения чрезвычайной ситуации, создает условия для ее реализации ввиду задержки принятия необходимых мер по устранению нарушений и по предупреждению наступления вредных последствий.
17. Совпадение поводов к назначению внеплановых контрольно-надзорных проверок и поводов к возбуждению дел об административных правонарушениях позволяет должностным лицам органов государственного контроля (надзора) выбирать удобный для них вариант поведения в ущерб гарантиям прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
18. Полномочиями по осуществлению государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в промышленности, энергетике, на транспорте и в строительстве наделен широкий круг субъектов, исчерпывающий перечень которых составить не представляется возможным.
19. Как правило, органы государственного контроля (надзора) помимо контрольно-надзорных полномочий реализуют и другие инструменты государственного воздействия (регистрацию, разрешение, аккредитацию, техническое регулирование), соответственно, в их компетенции представлены необходимые полномочия.
20. В числе субъектов государственного контроля (надзора) еще встречаются государственные учреждения, а контрольно-надзорные полномочия исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований как правило осуществляют государственные и муниципальные учреждения. Имеют место случаи, когда органы государственного контроля (надзора) наделяются наряду с контрольно-надзорными правом оказывать различные платные услуги объектам государственного контроля (надзора). Это обусловливает совмещение в компетенции контролирующих субъектов наряду с властными контрольно-надзорными хозяйственных полномочий, что позволяет при проведении проверок требовать получения услуг, предоставляемых учреждениями, проводящими проверки. Подобные факты надлежит квалифицировать как нарушения п. 2 ч. 1 и ч. 3 ст. 15 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции».
21. В компетенции отдельных федеральных органов государственного контроля (надзора) представлены полномочия по разработке и утверждению норм и правил, устанавливающих обязательные требования, соблюдение которых проверяется самими этими органами (Госпожнадзор, Ростехнадзор, Ростехрегулирование). Это позволяет устанавливать необоснованно завышенные, невыполнимые требования, что в конечном итоге создает условия для коррупции.
22. Требования Федерального закона № 294-ФЗ в части обязательности взаимодействия органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля при организации и проведении плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей не выполняются. Это подтверждается многочисленными фактами включения в Сводный план плановых проверок, проводимых разными субъектами в отношении одного юридического лица или индивидуального предпринимателя в разное время, а также отсутствием в Сводном плане пунктов, предусматривающих проведение комплексных проверок одновременно несколькими органами.
23. Судебная практика по спорам, связанным с законностью и обоснованностью осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, находится в состоянии формирования. Суды неоднозначно толкуют нормы законодательства. Во многом это обусловлено отсутствием разъяснений высших судов, которые бы позволили обеспечить единообразное правоприменение, а также выделением значительного числа видов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, осуществляемых в особом порядке либо в порядке, установленном Федеральным законом № 294-ФЗ, но с особенностями, устанавливаемыми другими федеральными законами.
24. Наибольшее число споров, рассмотренных судами, связано с привлечением юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к административной ответственности, предписанием о необходимости устранить нарушения обязательных требований.
25. Наиболее распространенными основаниями обжалования актов органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, вынесенных по результатам проведенных проверок, являются:
- нарушение гарантий юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, установленных Федеральным законом № 294-ФЗ, в производстве по делам об административных правонарушениях;
- неопределенность толкования деятельности органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля по проведению мероприятий по контролю, при которых не требуется взаимодействия с юридическим лицом, индивидуальным предпринимателем;
- нарушение сроков и периодичности проведения плановых проверок;
- нечеткость разграничения предметов ведения органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля.
Проведенный анализ нормативного правового регулирования государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований к осуществлению хозяйственной деятельности в промышленности, строительстве, энергетике и на транспорте, практики осуществления контрольно-надзорной деятельности и судебной практики по разрешению споров, связанных с нарушением прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей актами, действиями (бездействием) органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля, свидетельствует о необходимости внесения изменений в действующие федеральные законы.
26. Нуждается в совершенствовании нормативное правовое регулирование уведомительного порядка начала отдельных видов предпринимательской деятельности. Прежде всего, необходимо упростить требования к содержанию уведомления. В частности, представляется нецелесообразным направление копий выписок из ЕГРЮЛ или ЕГРИП, копий свидетельств о постановке на налоговый учет и других документов, подтверждающих сведения, имеющиеся в федеральных органах исполнительной власти. Достаточно было бы указать официальное наименование, ИНН и другие обязательные реквизиты, позволяющие идентифицировать юридическое лицо или индивидуального предпринимателя. Все остальные сведения могут быть получены в порядке межведомственного взаимодействия с использованием электронных средств связи.
Необходимо также предусмотреть возможность переадресации уведомления о начале отдельного вида деятельности, поступившего в федеральный орган исполнительной власти, не уполномоченный регистрировать уведомления о начале данного вида деятельности, в соответствующий уполномоченный орган.
27. Необходимо гармонизировать положения Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ, устанавливающие основания проведения внеплановых выездных проверок, с положениями ст. 28.1 КоАП РФ, устанавливающими поводы к возбуждению дел об административных правонарушениях, с тем, чтобы исключить возможность принятия альтернативного решения должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, о назначении внеплановой проверки либо о возбуждении дела об административном правонарушении. Для этого, представляется возможным исключить пункты 2 и 3 из ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ.
28. Необходимо изменить основание назначения внеплановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, предусмотренное п. 3 ч. 2 ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ. Основанием назначения внеплановой проверки приказом руководителя органа государственного контроля (надзора) должно быть не распоряжение Президента РФ или Председателя Правительства РФ, а возникновение чрезвычайной ситуации, происшествия, аварии, отравления и т.д. с участием юридического лица или индивидуального предпринимателя по причинам, которые могут проявиться в соответствующей отрасли в деятельности других юридических лиц или индивидуальных предпринимателей.