Отправлено: 27.11.10 13:25. Заголовок: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации

ОТЧЕТ
О НАУЧНО-ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКОЙ РАБОТЕ
по теме:

«ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ КОНТРОЛЬНО-НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ И УСТРАНЕНИЕ ИЗЛИШНИХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ БАРЬЕРОВ ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ ЭКОНОМИЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ»



Руководитель работ:

Заведующий отделом административного
законодательства и процесса,
доктор юридических наук, профессор А.Ф. Ноздрачев



Москва 2010

 Отправлено: 27.11.10 13:25. Заголовок: СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ ..

СПИСОК ИСПОЛНИТЕЛЕЙ

Заместитель директора по научной работе, В.И. Лафитский
к.ю.н.

Заместитель заведующего отделом
административного законодательства и процесса,
к.ю.н., заслуженный юрист РФ Л.К. Терещенко


Старший научный сотрудник отделом С.М. Зырянов
административного законодательства и процесса,
д.ю.н.

И.о. ведущего научного сотрудника отдела В.Ю. Лукьянова
административного законодательства и процесса
к.ф.н.

Старший научный сотрудник отделом А.В. Калмыкова
административного законодательства и процесса

Научный сотрудник отдела К.С. Забитов
предпринимательского законодательства

 Отправлено: 27.11.10 13:26. Заголовок: Содержание Введение..

Содержание

Введение 5

I. Понятие и виды административных барьеров при осуществлении экономической деятельности. 7

II. Регулятивное воздействие на субъектов экономической деятельности (на примере промышленности, транспорта, энергетики и строительства). 13
2.1 Понятие и цели регулятивного воздействия на субъектов экономической деятельности. 13
2.2. Виды регулятивного воздействия на субъектов экономической деятельности. 20
2.3. Основные инструменты регулятивного воздействия на субъектов экономической деятельности. 25
2.3.1. Государственная регистрация в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства. 25
2.3.2. Квотирование в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства. 42
2.3.3. Лицензирование отдельных видов деятельности. 46
2.3.4. Разрешения в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства. 53
2.3.5. Согласование в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства. 55
1.3.6. Экспертизы в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства. 55
2.3.7. Аккредитация, как инструмент регулятивного воздействия. 63

III. Государственный контроль (надзор) за деятельностью субъектов экономической деятельности. 74
3.1. Краткая характеристика государственного контроля (надзора) как инструмента государственного воздействия. Содержание, сфера применения, сочетание с другими инструментами. 74
3.2. Сущность, цели и задачи государственного контроля (надзора) в отношении субъектов хозяйственной деятельности (на примере промышленности, транспорта, энергетики и строительства). 77
3.3. Анализ и оценка процедур государственного контроля и надзора за деятельностью хозяйствующих субъектов (по сферам государственного контроля (надзора)). 85

IV. Общая характеристика полномочий органов государственной власти по осуществлению регулятивного воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов. 110

V. Институт саморегулирования как инструмент устранения административных барьеров при осуществлении хозяйственной деятельности в строительстве и иных отраслях экономики. 155

VI. Анализ зарубежного опыта регулирования контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти, а также практики устранения излишних административных барьеров хозяйственной и иной деятельности (на примере отдельных зарубежных стран). 175

VII. Анализ судебной практики регулятивного воздействия, в том числе выдачи разрешений, осуществления государственного контроля и надзора в отношении субъектов хозяйственной деятельности (на примере промышленности, транспорта, энергетики и строительства) 196

VIII. Выводы и предложения по совершенствованию правового регулирования контрольной и надзорной деятельности органов государственной власти и снижению административных барьеров при осуществлении хозяйственной деятельности в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства. 232

Приложение 1. 247

 Отправлено: 27.11.10 13:26. Заголовок: Введение Усиление и..

Введение

Усиление и расширение глобализационных процессов, охватывающих все сферы жизни человеческого общества, значительно обострили проблему повышения конкурентоспособности Российской Федерации. В условиях постоянного снижения значимых межгосударственных барьеров для перемещения капитала, рабочей силы, технологий и информации для нашей страны проблема поддержания национальной конкурентоспособности в борьбе за привлечение мировых экономических ресурсов, а также удержания собственных ресурсов приобретает первостепенное значение. Решение этих проблем возможно только путем построения динамично развивающейся рыночной экономики со стабильным и ясным законодательством.
Структурная перестройка экономики, повышение конкурентоспособности продукции и услуг требуют значительных инвестиций в обновление производственных мощностей, в запуск новых проектов, в освоение современных технологий. От государства во многом зависит создание благоприятных условий развития экономики, предполагающих стабильность и предсказуемость макроэкономической политики, минимально необходимый уровень вмешательства государства в экономическую деятельность, простоту и понятность административных процедур. Поэтому необходимой составляющей государственной политики в сфере экономики является создание максимально благоприятных условий для предпринимательской деятельности, включая выявление и элиминацию административных барьеров.
В последние годы предоставление равных условий на рынке для всех хозяйствующих субъектов, устранение административных барьеров, регламентация контролирующих функций государства, усиление государственной поддержки предпринимателей стали основными направлениями законотворческой деятельности государства по созданию благоприятного климата для усиления предпринимательской активности в стране. Данная позиция государства нашла отражение в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года , а также Основных направлениях антикризисных действий Правительства Российской Федерации на 2010 год .
На необходимость устранения административных барьеров при осуществлении регулятивного воздействия на субъектов хозяйственной деятельности обращается внимание в докладе Министра экономического развития Российской Федерации Э.С. Набиуллиной по вопросу снижения административных барьеров . В частности, Э.С. Набиуллиной отмечается, что в условиях становления посткризисной инновационной экономики задача снижения административных барьеров становится особенно актуальной. Избыточное администрирование, недостаточное качество предоставляемых государственных услуг, несовершенство контрольно-надзорных и разрешительных функций органов власти – эти и многие другие факторы препятствуют развитию предпринимательства, снижают инвестиционную привлекательность, что в конечном итоге затрудняет динамичное развитие отечественной экономики.
Таким образом, устранение избыточности регулятивного воздействия на субъектов хозяйственной деятельности является необходимым условием для устойчивого развития экономических отношений. Значение данного требования в современных условиях, особенно когда мировая экономика находится в кризисном состоянии, трудно переоценить.

 Отправлено: 27.11.10 13:27. Заголовок: I. Понятие и виды ад..

I. Понятие и виды административных барьеров при осуществлении экономической деятельности.

Одно из основных направлений административной реформы - снижение административных барьеров в предпринимательской деятельности. Невозможно, и в общественных интересах нецелесообразно, полное устранение барьеров, однако возможно их сокращение в количественном и качественном аспекте.
Первое, на что стоит обратить внимание – это отсутствие четкого легитимного определения понятия "административный барьер" как такого.
В настоящее время сложилось несколько определений административных барьеров:
1. Административные барьеры - препятствия, возникающие при организации и осуществлении субъектами предпринимательской деятельности, создаваемые отдельными должностными лицами органов исполнительной власти.
2. Административные барьеры – формальные обязательные правила ведения хозяйственной деятельности на рынках товаров и услуг, устанавливаемые органами государственной власти и местного самоуправления, частные издержки от введения которых для субъекта предпринимательской деятельности, подпадающего под их действие, превышают его частные выгоды.
3. Административные барьеры – объективные препятствия для организации и осуществления предпринимательской деятельности, вызванные нормативными правовыми актами, действиями или бездействием органов государственной власти и местного самоуправления.
4. Административный барьер как избыточность совокупности установленных обязательных правил; внутренняя противоречивость установленных правил.

Классификация административных барьеров
Классификация административных барьеров может проводиться по различным критериям, в зависимости от поставленных целей. Представляется, что наиболее показательной для характеристики административных барьеров является классификация по этапам предпринимательской деятельности, на которых эти барьеры введены, а также по их легализации (каким органом, на каком основании установлены).
По этапам предпринимательской деятельности, на которых эти барьеры введены, административные барьеры подразделяются на:
1) административные барьеры при входе предпринимателей на рынки: лицензирование, разрешения, регистрация, согласование проектной документации, получение доступа к льготному кредитованию, лизингу и выделению субсидий, заключение контрактов на государственные или муниципальные закупки;
2) административные барьеры, связанные с допуском товаров (услуг) на рынки: разрешения, сертификация, маркирование, паспортизация;
3) административные барьеры, связанные с проведением государственного контроля (надзора), делопроизводство, многочисленные формы обязательной отчетности.
По легализации административных барьеров их можно разделить на:
1) легализованные, т.е. вытекающие из установленных законодателем разрешительных процедур;
2) скрытые (косвенные) административные барьеры, наличие которых не вытекает из нормативных правовых актов.
Примером скрытых (косвенных) административных барьеров является ситуация, сложившаяся в связи с усложнением вразрез действующему законодательству процедур сдачи налоговой отчетности.
Проанализированная практика свидетельствует о том, что в ряде регионов введено требование «об обязательном предоставлении налоговой и бухгалтерской отчетности в налоговый орган по телекоммуникационным каналам связи с электронно-цифровой подписью руководителя или индивидуального предпринимателя». Указанное требование согласно Налоговому кодексу РФ распространяется только на налогоплательщиков, среднесписочная численность работников которых превышает 100 человек. Однако налоговые органы распространили это требование на все предприятия.
Кроме того, как правило, налоговые органы отказываются принимать налоговую отчетность на бумажных носителях. Требуют заполнять декларации в электронном виде с использованием специальных программных продуктов. При этом стоимость заполнения одной декларации составляет от 100 до 170 руб. Программы меняются ежеквартально, что требует приобретения соответствующего программного продукта каждый отчетный период. Новые программы появляются за 2-3 дня до последнего отчетного дня. В результате – в дни сдачи отчетности очереди.
При этом налоговые органы предлагают воспользоваться платными услугами аффилированных коммерческих структур для использования телекоммуникационных каналов связи, заполнения деклараций в формате соответствующей программы, сдачи отчетности, минуя очередь.
Имеет место и предъявление соответствующих требований и со стороны Пенсионного фонда. Предпринимателям предъявлялось требование приобретения специальных программ для сдачи сведений АДВ, СЗВ в электронном виде.
По субъектам, осуществляющим регулятивное воздействие:
1) административные барьеры, возникающие в деятельности государственных органов исполнительной власти;
2) административные барьеры, возникающие в деятельности органов местного самоуправления;
3) административные барьеры, возникающие в деятельности негосударственных субъектов и оказывающих влияние на экономическую деятельность.
Анализируя конкретные проблемы в сфере промышленности, нельзя не затронуть вопросы взаимоотношений субъектов экономической деятельности с компаниями – естественными монополиями. Деятельность таких компаний, хотя и регламентирована законодательством Российской Федерации, однако предусматривает установление ими (компаниями естественных монополий) локальных требований присоединения к своим сетям (водоснабжение, электрическая энергия). Завышенные требования увеличивает нагрузку на бизнес и приводят в возникновению барьеров при осуществлении экономической деятельности.
Так, например, достаточно распространены жалобы субъектов экономической деятельности на требования ОАО ПО «Водоканал». Обращается внимание на слишком большой, по их мнению, перечень документов, необходимый для подключения к сетям водоснабжения. Данный перечень содержит около 20 пунктов. Чтобы собрать все необходимые документы предпринимателям требуется от нескольких месяцев до 1,5 лет.
В целом, говоря о проблеме административных барьеров необходимо отметить, что их возникновение обусловлено целым рядом причин.
1. Несогласованность направлений государственного управления в экономической сфере. Так, например, Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» одним из основных принципов экологического права провозгласил презумпцию экологической опасности планируемой хозяйственной и иной деятельности. Такой подход требует жесткой регламентации всех потенциально опасных технико-технологических операций, установления обязательных требований к гражданам и бизнесу и выполнения государственными органами контрольных и надзорных функций. С другой стороны, исходя из целей административной реформы, государственная политика в сфере экономики направлена на снижение административного вмешательства в экономику и сокращения контрольных функций государственных органов, повышения ответственности чиновников за принятые решения, а также жесткого ограничения ведомственного и регионального нормотворчества.
Таким образом, государственное управление в сфере экономики представляет собой попытку совместить две различные, а порой и конфликтующие установки: «стабильность - безопасность - социальная направленность государства» и «развитие - прогресс - рост - саморегулирование экономики».
2.Непоследовательность и несогласованность проводимых реформ в Российской Федерации. В некоторых случаях реформы ограничиваются разработкой и принятием федеральных законов и постановлений Правительства Российской Федерации; государством не уделяется должного внимания анализу и контролю их практической реализации. В результате создание необходимой нормативно-правовой базы сочетается с неэффективной правоприменительной практикой в реформируемых сферах, связанной, в том числе, с несовершенством существующих властных, регулятивных и других общественных институтов и структурными деформациями.
3.Неполнота и противоречивость нормативных правовых актов, регулирующих сферу предпринимательской деятельности. Слабая понятийная проработка нормативных положений, большое количество отсылочных и бланкетных норм, направленных на регулирование предпринимательской деятельности.
4. Малоэффективная, а порой и пагубная для предпринимателей правореализационная деятельность исполнительных органов власти. Обязательные для органов власти нормы и процедуры далеко не всегда ими исполняются, либо исполняются не в те сроки.
Одним из интегральных показателей тяжести административной нагрузки на бизнес является величина затраченного предпринимателями времени прохождения различного рода административных процедур и на решение вопросов, связанных с соблюдением установленных законодательством и органами государственной и муниципальной власти требований.
Важным направление по снижению административных барьеров принято считать работу по расширению применения электронных технологий, направленных на упрощение взаимодействия юридических и физических лиц с регулирующими органами.

 Отправлено: 27.11.10 13:32. Заголовок: II. Регулятивное воз..

II. Регулятивное воздействие на субъектов экономической деятельности (на примере промышленности, транспорта, энергетики и строительства).

2.1 Понятие и цели регулятивного воздействия на субъектов экономической деятельности.

Эффективное развитие экономики любого современного государства немыслимо без осуществления регулятивного воздействия на субъектов хозяйственной (экономической) деятельности. При этом необходимость такого воздействия, пределы (интенсивность) воздействия зависит от различных факторов, в частности, политической, социальной, экономической ситуации в конкретном государстве и определяется следующими задачами:
а) обеспечением государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии;
б) формированием государственного бюджета;
в) защитой окружающей среды и пользования природными ресурсами;
г) обеспечением занятости населения;
д) обеспечением обороноспособности и безопасности страны;
е) реализацией свободы предпринимательства и конкуренции, защитой от монополизма;
ж) соблюдением правопорядка во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранного инвестирования.
На разных этапах государство в разной степени воздействует на экономику. Если в советский период государственное регулирование охватывало все вопросы и направления развития народного хозяйства, то в настоящее время государство демонстрирует принципиально иные подходы к взаимоотношениям с экономическими структурами: дерегулирование, дебюрократизация, снятие административных барьеров.
В рамках указанных подходов основное внимание было обращено на такие значимые барьеры как регистрация, лицензирование, государственный контроль и надзор, сертификация и стандартизация.
Были поставлены задачи:
- снижения `барьеров входа` на рынок, переход к уведомительному принципу регистрации бизнеса `в одном окне` в законодательно установленные сроки;
- радикального сокращения количества лицензируемых видов деятельности, введение исчерпывающего списка требующих лицензирования позиций, обеспечения единого порядка лицензирования на всей территории страны, максимального разделения функций надзорных и лицензирующих органов;
- отказа от избыточности контроля и проверок, жесткого установления сроков и периодичности проверок, в первую очередь на региональном уровне, введение принципа единой системы контролирующих органов и проверок, отказа от ведомственных инструкций в качестве правовой базы проведения проверок;
- реализации конституционного запрета на свободу движения товаров, капитала, рабочей силы по территории страны в правоприменительной практике;
- максимальной детализации управленческих и контрольных процедур в текстах законов, минимизации числа подзаконных актов, нацеленных на регулирование предпринимательской деятельности;
- стимулирования развития саморегулируемых организаций.
До настоящего момента логика мер, направленных на устранение административных барьеров выглядела следующим образом: необходимо создать максимальные ограничения на применение существующих барьеров, максимально формализовать соответствующие процедуры (например, определить единый орган, осуществляющий регистрацию и срок регистрации, установить закрытый перечень видов деятельности, подлежащих лицензированию, упорядочить деятельность органов, осуществляющих государственный контроль и надзор и т.п.), и барьеры исчезнут.
Сейчас, когда основной комплекс мер на законодательном уровне в основном завершен (по некоторым направлениям, таким как контроль и надзор, лицензирование законодательные акты подверглись повторной существенной переработке), необходимо оценить эффективность принятых мер и достигнутый результат.
Анализ законодательства и правоприменительной практики показывает, что:
- сфера применения основных административных барьеров значительно сужена и продолжает сокращаться;
- существуют административные барьеры, слабо затронутые или затронутые в недостаточной мере законодательством по дебюрократизации (в т.ч. разрешительно-согласовательная практика - разрешения, согласования, аккредитация), значимость которых для бизнеса усиливается;
- происходит формирование принципиально новых административных барьеров (складывается практика создания полукоммерческих (коммерческих) структур при региональных и местных органах власти, в частности, территориальных агентств, наделенных властными полномочиями). Многочисленным организациям подобного рода передаются разрешительные и согласовательные функции на региональном и муниципальном уровне. Практикуется также проведение всевозможных экспертиз, согласований, введение непредусмотренной отчетности.
Оказание так называемых «сопутствующих» платных услуг организациями, зачастую, подведомственными государственным или муниципальным органам, результат которых необходим при обращении за государственными услугами, стали своеобразным «бизнесом» при госорганах. Этому способствует высокая степень неопределенности набора необходимых услуг, их стоимости, неопределенность для бизнеса принимаемых органами власти решений. Отсутствие зафиксированной в нормативных правовых актах связи «вид деятельности – предъявляемые к нему обязательные требования – способы контроля обязательных требований» ведет к дополнительной нагрузке со стороны государства;
- одной из главных проблем становятся не столько установленные разрешительные процедуры, сколько правоприменительная практика. Обнаружились многочисленные проблемы с исполнением требований законов органами власти на местах;
- основные административные препятствия переместились и связаны с деятельностью территориальных подразделений федеральных органов власти (Госпожнадзора России, Госсанэпиднадзора России, МВД России). Такое положение дел во многом объясняется тем, что соответствующие структуры опираются в своих действиях не на законодательство по дебюрократизации, а на собственные нормативные акты и сложившуюся практику. При этом сложившаяся практика останется неизменной до тех пор, пока соответствующие структуры не получат `указания свыше.
Важно отметить, что в действующем российском законодательстве понятие регулятивного воздействия не раскрывается. Единого понятия и понимания категории регулятивного воздействия нет и в юридической и экономической науках. Так, в литературе широко используются в качестве синонимов такие категории как «регулятивное воздействие», «государственное воздействие» «государственное регулирование», «государственное управление» и др. .
Одна из основных функций государства - регулятивная, которая обеспечивает упорядочение общественных отношений и направлена на установление правил поведения людей позитивного свойства, не связанных с правонарушениями.
Подобное упорядочивание осуществляется путем закрепления в нормативных актах прав и свобод, обязанностей, правового статуса, правил оптимального функционирования общественной жизни, развития свобод и активности личности, а также установления правового механизма, призванного обеспечить эффективную реализацию правовых предписаний, развитие и организованность общественной жизни.
Систему регулятивного воздействия характеризуют специфические приемы регулирования, действие единых принципов и общих положений, распространяющихся на конкретную отрасль экономической деятельности. Особенности регулятивных свойств и приемов регулирования воплощаются в своеобразных, специфичных только для данной отрасли методе и механизме правового регулирования.
В связи с вышеизложенным для целей настоящего исследования регулятивное воздействие на субъектов хозяйственной деятельности может быть определено как осуществляемая в правовой форме деятельность государства, направленная на реализацию его социально-экономической политики. Смысл регулятивного воздействия на субъектов хозяйственной деятельности заключается в осуществлении воздействия государства посредством придания правовой формы экономическим инструментам, с помощью которых осуществляется регулирование.
В качестве правовых форм регулятивного воздействия на субъектов хозяйственной деятельности традиционно выступают законы и подзаконные акты, среди которых следует выделить указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, ведомственные нормативные акты и внутренние (локальные) нормативные акты. Не менее важное значение играет и судебно-арбитражная практика.
На практике нередко правовое регулирование, призванное упорядочить регулятивное воздействие на субъектов хозяйственной деятельности, установить «правило игры», наоборот, превращается в одним из основных факторов, который препятствует эффективному экономическому росту бизнеса. В данном случае имеется в виду присущая российскому законодательству нестабильность, постоянное, бессистемное его изменение, а также некритическое заимствование иностранных юридических конструкций.
Ситуация усугубляется также и тем, что в настоящее время отсутствует эффективная система учета мнения бизнес-сообщества при разработке проектов нормативных правовых актов, затрагивающих сферу экономической деятельности, что в конечном счете приводит к возложению на бизнес дополнительных издержек, необоснованному усложнению контрольных процедур, созданию новых административных барьеров, препятствующих экономической деятельности.
Полагаем, что эффективным способом решения указанной проблемы является разработка системы законодательных мер, направленных на выявление избыточных, неэффективных административных ограничений до принятия акта с помощью механизма оценки его регулирующего воздействия.
Суть данного механизма заключается в том, чтобы до принятия нормативно-правового акта установить, были ли при его подготовке тщательно изучены все возможные последствия и риски введения регулирования, рассчитаны ли положительные (отрицательные) эффекты от регулирования и соотнесены ли они с затратами для бюджета, издержками для субъектов предпринимательской деятельности и потребителей, а главное – существует ли причинно-следственная связь между осуществлением регулятивного воздействия и решением проблемы, для устранения которой такое регулирование предлагается.
Важно подчеркнуть, что попытки использования данного метода в России уже предпринимались . Однако их реализация пока не привела к положительным результатам. Одной из главных причин тому, на наш взгляд, является отсутствие формализованной (институционализированной) системы учета мнения бизнес-сообщества при разработке и совершенствовании законодательства, затрагивающего экономическую сферу. Попытки законодательной и исполнительной власти решить проблемы бизнеса, в том числе и по вопросам излишних административных барьеров, самостоятельно, без учета мнения бизнес-сообщества, доказали свою неэффективность.
В связи с изложенным полагаем, что одной из ключевых задач при решении проблемы устранения излишних административных барьеров при осуществлении экономической деятельности является создание формализованной (институализированной) системы учета мнения бизнес-сообщества (в частности, на базе Российского союза промышленников и предпринимателей, Торгово-промышленной палаты, Общероссийской общественной организации малого и среднего предпринимательства «Опора России», Общероссийской общественной организации «Деловая Россия», а также иных объединений) при разработке и совершенствовании законодательства, затрагивающего экономическую сферу деятельности.
В качестве предпосылок успешной реализации данного решения следует указать, что оно не только соответствует основным положениям Концепции административной реформы на 2006-2010 г., предусматривающей диалог органов публичной власти и институтов гражданского общества в качестве одного из приоритетов, но и уже имеет аналоги в российском законодательстве.
Так, в настоящее время в российском законодательстве предусмотрены аналогичные механизмы, позволяющие учитывать мнения, в частности, ученых-правовоедов при разработке и совершенствовании законодательства. В соответствии с п. 26 Постановления Правительства РФ от 30.04.2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации» законопроекты и перечни нормативных правовых актов, необходимых для реализации федерального закона, согласованные с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти либо организациями, а также протоколы согласительных совещаний (при наличии разногласий) и замечания до внесения в Правительство направляются в Министерство юстиции Российской Федерации, а также в Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации (далее – ИЗиСП).
Таким образом, государство в лице высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации в целях совершенствования законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации определило экспертную организацию (ИЗиСП), опыт, профессионализм и компетентность которой признаны обеспечить учет мнений ученых-правововедов по вопросам совершенствования законодательства.
На основании вышеизложенного можно сделать вывод, что в настоящее время правовые препятствия для создания формализованной системы оценки регулирующего воздействия со стороны бизнес-сообщества отсутствуют. Ее имплементация в российское законодательство возможна путем внесения изменений в Постановление Правительства РФ от 30.04.2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации».

 Отправлено: 27.11.10 13:33. Заголовок: 2.2. Виды регулятивн..

2.2. Виды регулятивного воздействия на субъектов экономической деятельности.

Как было отмечено выше, регулятивное воздействие на субъектов экономической деятельности осуществляется посредством правовых средств. Сами правовые средства, представленные в виде системы, воплощаются в механизме правового регулирования, составляя его элементы.
При этом важно проводить различие между видами регулятивного воздействия и конкретными видами правовых средств (правовых инструментов), посредством которых осуществляется регулятивное воздействие на субъектов экономической деятельности.
Вид регулятивного воздействия представляет собой совокупность юридического и экономического инструментария, посредством которого государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений.
Виды регулятивного воздействия на субъектов экономической деятельности могу быть подразделены на:
1. Прямые и косвенные.
Прямые виды регулятивного воздействия в основном связаны с использованием административных средств воздействия на субъектов экономической деятельности. Эти средства характеризуются непосредственным властным воздействием государственных органов на регулируемые отношения и поведение соответствующих субъектов.
Прямой характер применяемых при регулятивном воздействии административных средств выражается в принятии регулирующим субъектом в рамках компетенции управленческого решения, юридически обязательного для адресата и содержащего прямое предписание императивного (директивного) характера на совершение определенных действий. При этом используются как меры убеждения, так и меры принуждения. К правовым средствам (инструментам), посредством которых осуществляется регулятивное воздействие прямым методом относится, например, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности, выдача разрешений, экспертиза, государственный контроль (надзор) и т.д..
Косвенные методы регулятивного воздействия основываются на экономических средствах воздействия на регулируемые отношения со стороны субъектов государственно-управленческой деятельности. Они опосредованно через экономические интересы без прямого властного воздействия отражаются на поведении участников экономических отношений путем создания условий, влияющих на мотивацию должного поведения посредством материальных стимулов.
Прямые и косвенные виды регулятивного воздействия на субъектов экономической деятельности имеют единые цели и задачи и всегда облекаются в соответствующую правовую форму.
2. Виды регулятивного воздействия классифицируются в зависимости от территории применения тех или иных средств воздействия. В связи с этим можно выделить регулятивное воздействие на федеральном уровне, на уровне субъекта Федерации, на уровне органов местного самоуправления.
3. Виды регулятивного воздействия можно классифицировать по степени (интенсивности) регулирования.
Можно выделить три правовых режима регулирования экономики (вида регулятивного воздействия).
Первый из них, который можно условно обозначить как режим активного регулирования, имеет своим предметом сферы, особо важные с точки зрения экономической безопасности: производство и транспортировка нефти, нефтепродуктов и газа, энергоснабжение, связь, строительство формирование госрезерва и т.п.
Второй режим предполагает умеренное государственное регулирование, органичивающееся определением параметров деятельности коммерческих организаций (стандарты, правила и т. д.), но не затрагивающее, по общему правилу, свободу договора.
Третий правовой режим – минимальный – относится к таким видам экономической деятельности, где возможности для государственного регулирования даже посредством технико-юридических норм практически отсутствуют .
Из вышеизложенного можно сделать вывод, что регулятивное воздействие на субъектов хозяйственной деятельности в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства относятся, скорее, к первой категории в связи с особой значимостью указанных отраслей экономики с точки зрения экономического и социального развития Российской Феде¬рации, а также в связи с факторами, определяющими потенциальную опасность объектов регулирования.
Важно подчеркнуть условность деления видов регулятивного воздействия на косвенные и прямые или активные, умеренные и минимальные и т.д. Любой вид регулятивного воздействия содержит как элементы администрирования, управления, так и косвенного регулирования. Это очень четко проявляется на примере сочетания конкретных инструментов регулятивного воздействия на субъектов экономической деятельности в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства (государственная регистрация, разрешения, лицензирование, квотирование), которые достаточно часто совмещаются друг с другом. При этом взаимодействие и взаимосвязь осуществляются через право. Именно в рамках правового регулирования, в рамках права и функционирует весь механизм конкретных средств регулятивного воздействия на субъектов экономической деятельности.
Отдельного упоминания требует такой вид регулятивного воздействия как саморегулирование.
Самостоятельность и инициативность как принципы деятельности по саморегулированию основаны на соответствующих нормах Конституции Российской Федерации, прежде всего ч. 1 ст. 8 о свободе экономической деятельности, ч. 1 ст. 30 о праве каждого на объединение и о гарантированности свободы деятельности общественных объединений, ч. 1 ст. 34 о праве каждого на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности.
Целесообразность введения механизмов саморегулирования базируется, в частности, на идее о том, что все экономические отношения в принципе не могут быть урегулированы с помощью регулятивного воздействия государства (правовых норм), поскольку рынок, несмотря на наличие объективно присущих ему недостатков и необходимость государственного регулирования, является все же саморегулируемой системой, предполагающей свободную, активную деятельность субъектов предпринимательства в сфере экономики.
Выделяются основные модели саморегулирования: добровольное и делегированное саморегулирование .
Добровольное саморегулирование возникает на основе волеизъявления участников определенного вида деятельности. В то время как делегированное саморегулирование представляет собой санкционируемое государством делегирование части государственных функций саморегулируемым организациям с целью решения задач снижения уровня коррупции, административных барьеров для ведения бизнеса, развития конкуренции, устранения избыточного государственного регулирования, поддержки малого и среднего бизнеса, совершенствования системы контроля и надзора, создания благоприятных условий для предпринимательской инициативы.
Государство в таком случае, предоставляя возможности субъектам саморегулирования в определенных отраслях экономики, позволяет субъектам хозяйственной деятельности самостоятельно создавать правила, регулирующие их предпринимательскую и профессиональную деятельность. Однако подобное «нормотворчество» не может противоречить императивным нормам российского законодательства, ограничивать конкуренцию.
При осуществлении экономической деятельности в сфере промышленности, транспорта, энергетики, строительства исследование проблем саморегулирования является актуальным, так как в указанных областях экономических отношений присутствуют как модели добровольного, так и делегированного саморегулирования. Причем значение последних в контексте исследования вопросов устранения излишних административных барьеров при осуществлении экономической деятельности крайне велико и будет далее рассмотрено отдельно.
Каждый из названных и иные инструменты, с помощью которых осуществляется регулятивное воздействие на субъектов хозяйственной деятельности, заслуживает самостоятельного глубокого исследования. Однако с учетом целей исследования далее будут исследованы наиболее важные с практической точки зрения инструменты государственного воздействия на такие отрасли экономики как промышленность, транспорт, энергетика и строительство.

 Отправлено: 27.11.10 13:34. Заголовок: 2.3. Основные инстру..

2.3. Основные инструменты регулятивного воздействия на субъектов экономической деятельности.

2.3.1. Государственная регистрация в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства.

В Российской Федерации действуют в настоящее время различные виды государственной регистрации, которые касаются как вопросов создания, реорганизации и ликвидации субъектов хозяйственной деятельности, так и легитимации в обороте определенных объектов.
Под государственной регистрацией понимается деятельность государственных органов, связанная с ведением государственного учета субъектов предпринимательской деятельности, а в случаях, предусмотренных законом, также определенных объектов (имущества), используемых в предпринимательской деятельности, и некоторых сделок предпринимателей . В качестве целей государственного регистрации выделяют:
государственный контроль за ведением хозяйственной деятельности, в частности за выполнением условий для занятия определенными видами деятельности и для борьбы с незаконной практикой тайного предпринимательства; налогообложение;
получение государственных сведений статистического учета для осуществления мер регулирования экономики;
предоставление всем участникам хозяйственного оборота, государственным органам власти и органам местного самоуправления информации о субъектах предпринимательской деятельности.
обеспечение стабильности предпринимательского оборота и защиты прав кредиторов.
Таким образом, государственная регистрация означает признание определенного статуса субъекта права (например, создание юридического лица в избранной организационно-правовой форме, приобретение статуса индивидуального предпринимателя) либо возникновение и признание прав на те объекты права, в отношении которых законом установлена обязательная государственная регистрация.
1. Государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
Регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – эффективное средство государственного регулирования, применяемое на стадии не только создания, но и реорганизации, ликвидации юридических лиц, при внесении изменений в их учредительные документы, государственной регистрации физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей и государственной регистрации при прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей.
Государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей посвящена статья 51 ГК и Федеральный закон от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей». В ином законодательстве предусмотрены особенности для государственной регистрации отдельных видов юридических лиц.
В соответствии с ст. 1 Федерального закона от 08.08.2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» государственная регистрация юридических лиц и индивидуальных предпринимателей представляет собой акты уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемые посредством внесения в государственные реестры сведений о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, приобретении физическими лицами статуса индивидуального предпринимателя, прекращении физическими лицами деятельности в качестве индивидуальных предпринимателей, иных сведений о юридических лицах и об индивидуальных предпринимателях в соответствии с названным Федеральным законом.
Таким образом, государственная регистрация это «заключительный этап – создания коммерческой организации. По российскому законодательству регистрация является конститутивной, имеет правоустанавливающее значение как юридический факт, на основании и с момента совершения которого возникает юридическое лицо» .
Однако в настоящее время имеются существенные пробелы в правовом регулировании вопросов регистрации юридических лиц. Либерализация законодательства о регистрации юридических лиц породила широкие возможности для злоупотреблений, приводящие к серьезным негативным последствиям для участников гражданского оборота.
Вышеуказанные проблемы, возникающие на практике, были обобщены в Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, которая является научной основой для совершенствования гражданского законодательства (далее – Концепция развития гражданского законодательства).
Так, в Концепции развития гражданского законодательства справедливо отмечается следующее.
1. Действующее законодательство не устанавливает принципа достоверности данных государственного реестра юридических лиц, проверки достоверности этих данных, проверки законности корпоративных решений и сделок с долями и акциями.
В законодательстве не реализована функция оперативного информирования заинтересованных лиц об изменении данных в едином государственном реестре юридических лиц, а также механизм раннего административного разрешения (предотвращения) корпоративных конфликтов и нарушений корпоративных прав.
2. Имеется обширная судебная практика применения положений законодательства о государственной регистрации юридических лиц, которая в значительной степени связана не столько с самими нормами о регистрации, сколько с последствиями, возникающими в связи с концептуальными основами действующей системы государственной регистрации юридических лиц.
При этом как судебная практика, так и доктринальный анализ законодательства свидетельствуют, что действующая система государственной регистрации юридических лиц является несовершенной по ряду ключевых позиций и не соответствует подходам, преобладающим в европейском праве.
3. В этой сфере отношений происходит немало злоупотреблений, во многом связанных с так называемыми корпоративными захватами, созданием «фирм-однодневок» для их участия в цепочках по незаконному отчуждению имущества, переложением на них ответственности по обязательствам, уклонению от уплаты налогов, незаконному возмещению налогов из бюджета и т.п. Эти негативные явления весьма пагубно сказываются на российской экономике, препятствуют нормальному инвестиционному процессу, влекут дополнительные издержки и риски для добросовестных участников гражданского оборота, а также бюджетные расходы государственных органов, в чью компетенцию входят соответствующие функции контроля и надзора.
4. Действующее законодательство предусматривает, что достоверность данных, представляемых при регистрации создаваемого юридического лица, подтверждается заявителем, подлинность подписи которого должна быть нотариально засвидетельствована. Кроме того, законодательство позволяет направить соответствующие документы для регистрации посредством почтовой связи.
Это означает, что единственной гарантией достоверности представляемых данных является добросовестность заявителя. Ни регистрирующий орган, ни нотариус, ни иные органы или лица не вправе проверять достоверность данных об учредителях юридического лица и других сведений, вносимых в государственный реестр юридических лиц.
Этим объясняется значительное число случаев регистрации юридических лиц по потерянным и украденным паспортам, с нарушением требований законодательства о создании юридических лиц, «фирм-однодневок» и прочих злоупотреблений. Никакой значимой ответственности за такого рода деяния законодательство не устанавливает, а отыскать лиц, реально инициировавших регистрацию организации, практически невозможно.
5. Действующее законодательство не устанавливает принципа публичной достоверности данных государственного реестра юридических лиц, что влечет невозможность для контрагентов юридического лица, государственных и муниципальных органов получить необходимые им объективные сведения о юридическом лице. Следствием этого является неопределенность в гражданских отношениях, увеличение рисков вступления в гражданско-правовые отношения с юридическими лицами, наличие различных злоупотреблений, а также нарушение прав и законных интересов контрагентов, иных лиц и органов.
Между тем, достоверность данных, представляемых заявителями при регистрации юридического лица, имеет существенное значение для защиты прав как самого юридического лица и его участников, так и его контрагентов, а также для контрольно-надзорных органов, реализующих возложенные на них функции.
Опыт развитых зарубежных правопорядков показывает, что при регистрации хозяйствующих субъектов, будь-то компании или индивидуальные предприниматели, регистрирующие органы уделяют немало внимания, сил и средств для проверки представляемых для регистрации данных. В некоторых правопорядках введена уголовная ответственность за представление на регистрацию недостоверных данных (Германия).
6. На практике не редки случаи, когда адрес (место нахождения) юридического лица, указанный в реестре, не соответствует действительности. Каких-либо негативных последствий для самого юридического лица данное обстоятельство не вызывает. Это влечет нарушение прав и законных интересов контрагентов такого юридического лица, государственных и муниципальных органов в тех случаях, когда законодательство требует того или иного уведомления, извещения и т.п.
7. Действующее законодательство не предусматривает юридическую экспертизу содержания учредительных документов, что приводит к регистрации юридических лиц, положения учредительных документов которых противоречат законодательству.
8. Единый государственный реестр юридических лиц ведется налоговыми органами. Иностранный опыт свидетельствует, что ведением реестра юридических лиц могут заниматься различные органы: суды, органы юстиции, нотариусы, торгово-промышленные палаты. Но в любом случае ведение реестра юридических лиц требует необходимой юридической квалификации, главным образом в области гражданского права, которая заведомо отсутствует у работников налоговых органов.
Кроме того, действующее законодательство фактически допускает множественность органов регистрации юридических лиц, поскольку коммерческие и некоммерческие организации регистрируются различными органами (соответственно налоговым органом и органом юстиции), что порождает различную административную практику применения законодательства.
Несмотря на то, что в законодательстве продекларирован принцип единства реестра юридических лиц, в действительности реестр не является единым, а представляет собой регионально разобщенные базы данных. Это приводит к нарушению прав и законных интересов контрагентов организаций, иных лиц и органов. Отсутствие подлинно единого реестра юридических лиц влечет невозможность осуществления регистрационных действий вне места нахождения юридического лица, невозможность оперативного получения данных из реестра.
9. Принцип достоверности данных государственного реестра юридических лиц может считаться реализованным только при своевременной актуализации юридическими лицами указанных данных. Законодательство содержит положения, обязывающие юридические лица в установленные сроки вносить соответствующие обновленные данные, однако это требование часто не соблюдается. Гражданское законодательство не содержит каких-либо негативных последствий непредставления или несвоевременного представления данных в указанный реестр для юридических лиц, а административно-правовое регулирование (ст. 14.25 Кодекса об административных правонарушениях) оказывается неэффективным.
10. Кроме того, проверка законности и достоверности вносимых изменений регистрирующим органом также не проводится. Подтверждение их правильности осуществляется заявителем, которым может быть практически любое лицо. В предусмотренных федеральным законодательством случаях изменение учредительных документов осуществляется в уведомительном порядке, о регистрации таких изменений юридическое лицо уведомляется регистрирующим органом.
Такая регламентация регистрационных действий открывает широкий простор для злоупотреблений. В состав участников организации вносятся изменения в условиях, когда в действительности соответствующего корпоративного решения не принималось; это касается и размера их участия в капитале юридического лица, и других положений учредительных документов и данных государственного реестра. Нередко такие злоупотребления совершаются с использованием фальсифицированных документов, что представляет собой признаки уголовно наказуемого деяния.
Вместе с тем, регистрационный орган лишен возможности приостановить регистрационные действия, предпринять меры по установлению достоверной информации о корпоративных правах, оценить документы и заявления участников юридического лица и его органов и иных заинтересованных лиц даже в тех случаях, когда имеются доказательства неправомерности вносимых изменений данных государственного реестра юридических лиц.
Действующее законодательство не устанавливает должной системы информирования заинтересованных лиц о внесении изменений в учредительные документы или сведения, содержащиеся в государственном реестре. Нередко участники организации узнают о состоявшихся изменениях тогда, когда активы организации уже отсутствуют или произошли иные, часто необратимые корпоративные изменения, существенно затрагивающие права участников юридического лица либо вовсе лишающие их таких прав.
Между тем, практика показывает, что защита нарушенных корпоративных прав, их восстановление существенно затруднены в случае истечения значительного промежутка времени с момента возникновения корпоративного конфликта, формальной точкой отсчета которого зачастую является осуществление тех или иных регистрационных действий.
На основании вышеизложенного могут быть сформулированы следующие предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.
1. В ГК требуется установить принцип публичной достоверности реестра. Этот принцип предполагает, что любое добросовестное лицо, полагавшееся на данные реестра, не затрагивается несоответствием данных реестра фактическим обстоятельствам.
Законодательство должно обеспечивать достоверность данных, представляемых для государственной регистрации юридического лица, прежде всего об учредителях и составе его органов, действующих от его имени, а также предусматривать защиту интересов всех участников юридического лица при оспаривании государственного акта о регистрации юридического лица.
Для этого необходимо установление правил проверки достоверности данных, которые требуются для регистрации юридического лица. При этом установление недостоверности данных должно стать безусловным законным основанием отказа в государственной регистрации юридического лица.
2. Представляется нецелесообразным проверять достоверность данных адреса (места нахождения) соответствующего органа юридического лица (подп. «в» п. 1 ст. 5 Федерального закона «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»). Данная проверка не дает никаких гарантий заинтересованным лицам, ибо место нахождения органов юридического лица может изменяться.
В связи с этим требуется внести в ГК положение, согласно которому риск появления неблагоприятных последствий, возникших в связи с недостоверностью данных о месте нахождения органов юридического лица, указанных в государственном реестре, ложится на само юридическое лицо, а все отправления, доставленные по адресу, указанному в государственном реестре, считаются полученными юридическим лицом.
3. Следует установить обязательную юридическую экспертизу содержания учредительных документов на соответствие законодательству.
Для большей эффективности этого процесса, а также с целью облегчения составления учредительных документов законодательство может предусматривать утверждение типовых уставов наиболее распространенных видов юридических лиц (вариант 1), набор возможных наиболее типичных изменений указанного устава (вариант 2), допущение иных положений (вариант 3).
При учреждении юридического лица его участники могут выбрать любой из вариантов либо их комбинацию. При этом юридической экспертизе подлежат лишь положения, предусмотренные вариантом 3.
Одновременно с этим важно подчеркнуть, что введение проверки достоверности сведений и юридической экспертизы документов не должно создавать дополнительных сложностей при регистрации у участников оборота – значительного увеличения сроков ее осуществления, увеличения размеров государственной пошлины, привести к возрастанию коррупции в регистрирующих органах, и в целом – к возврату к разрешительному порядку регистрации. Поэтому введение этих процедур должно быть тщательно продуманно и регламентировано как на уровне ГК, так и на уровне Закона о государственной регистрации юридических лиц и развивающих его положения подзаконных актов.
4. Целесообразно закрепить функции по регистрации всех юридических лиц и ведению единого государственного реестра за органами юстиции.
Наиболее эффективно эта функция могла бы быть реализована арбитражными судами. Позитивный опыт ведения реестра судами имеется в европейской практике (например, в Австрии и Германии). Это позволило бы создать подлинно единый электронный реестр юридических лиц, предотвращать корпоративные конфликты, нарушение прав участников юридических лиц и оперативно рассматривать возникающие в связи регистрацией тех или иных данных реестра споры.
При этом в ГК и законодательстве о регистрации юридических лиц должно устанавливаться требование об осуществлении регистрационных действий и получения сведений не только по месту нахождения юридического лица.
5. Законодательство (ГК) должно предусматривать возможность взыскания с юридического лица убытков, если они возникли вследствие непредставления, несвоевременного представления или представления недостоверных сведений в государственный реестр юридических лиц.
Следует также установить, что юридическое лицо не вправе ссылаться на данные, не внесенные в реестр, равно как и на недостоверные данные, содержащиеся в реестре, в отношении лиц, добросовестно полагавшихся на данные реестра.
6. Законодательство должно предусматривать обязательную проверку законности и достоверности вносимых изменений в учредительные документы. Проверке подлежит соблюдение соответствующего корпоративного законодательства при принятии решений об изменении учредительных документов или иных сведений, содержащихся в государственном реестре.
Для акционерных обществ данная функция могла бы осуществляться профессиональными участниками рынка ценных бумаг - регистраторами, которые ведут реестр акционеров общества.
7. В законодательстве о регистрации юридических лиц следует закрепить обязанность своевременного информирования заинтересованных лиц о предполагаемых изменениях учредительных документов или данных, содержащихся в государственном реестре, на основе рыночных механизмов и на базе современных информационных технологий.
Участники юридического лица должны иметь возможность заключить договор с организацией, специализирующейся на представлении оперативной информации, о распространении информации о соответствующих изменениях. В частности, они вправе заключить договор на информационное обслуживание, согласно которому при поступлении соответствующих документов на регистрацию в регистрирующий орган они оперативно извещаются об этом посредством электронной почты, сообщений по иным каналам связи (телефону, факсу и т.д.).
При этом законодательство о регистрации должно предусматривать возможность приостановления регистрационных действий по заявлению участника юридического лица, его органа или иного заинтересованного лица, если в заявлении указывается на нарушения законодательства или недостоверность представленных на регистрацию данных. Такой конфликт должен разрешаться регистрирующим органом в административном (досудебном) порядке.
Реализация предложенных мер позволит установить баланс между предварительным и последующим контролем за созданием и деятельностью юридических лиц, но при этом не сковывать существенным образом образование новых юридических лиц.
Следует также отметить, что в настоящее время соответствующий законопроект в соответствии с Указом Президента РФ от 18.07.2008 г. № 1108 «О совершенствовании Гражданского кодекса Российской Федерации» подготовлен Советом при Президенте Российской Федерации по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Их внесение Президентом Российской Федерации Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации запланировано на I-II квартал 2011 года.
В этой связи полагаем, что в целях снижения излишних административных барьеров для субъектов хозяйственной деятельности при осуществлении государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей требуется скорейшее принятие вышеуказанного закона и введение в действие.

 Отправлено: 27.11.10 13:35. Заголовок: 2. Государственная р..

2. Государственная регистрация объектов в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства.
Не менее важное значение в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства имеет государственная регистрация объектов в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» предусмотрено, что опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре. При этом порядок регистрации установлен в Постановлении Правительства РФ от 24.11.1998 г. № 1371 «О регистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов».
Под опасными производственными объектами понимаются предприятия или их цехи, участки, площадки, а также иные производственные объекты, указанные в приложении № 1 к Федеральному закону «О промышленной безопасности опасных производственных объектов».
Аналогичные требования содержатся в ст. 7 Федерального закона от 21.07.1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений» в отношении гидротехнических сооружений, а также в ст. 10 Федерального закона от 02.01.2000 г. «О качестве и безопасности пищевых продуктов» в отношении новых пищевых продуктов, материалов и изделий, изготовленных в Российской Федерации, пищевых продуктов, материалов и изделий, ввоз которых осуществляется впервые на территорию Российской Федерации.
В настоящее время у субъектов хозяйственной деятельности в промышленной сфере возникает немало проблем, связанных с вопросами идентификации и регистрации опасных производственных объектов .
На основании анализа арбитражной практики, а с учетом мнения ряда специалистов можно констатировать, что в настоящее время велико количество объектов, необоснованно отнесенных к категории опасных производственных объектов. На практике такой подход приводит к тому, что любое количество опасного вещества или, например, эксплуатация грузоподъемного крана на объекте предопределяет отнесение его к категории опасных. В качестве примера, иллюстрирующее сказанное, можно также привести Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 28.01.2010 г. по делу № А32-8476/2009-30/121-72АЖ:
«Квалифицирующим признаком отнесения скважин к особо опасным объектам является наличие сопутствующего выделения при добыче минеральной воды опасного вещества газа метан в любых количествах.
Довод общества о том, что эта идентификация должна производиться с учетом количества выделяемого метана подлежит отклонению – приведенные выше нормы не называют объем выделяемого газа метана, подлежащий учету, как влияющий на идентификацию скважины в качестве особо опасного объекта. Для квалификации скважины как особо опасного объекта достаточно сопутствующего выделения любого количества метана. Так, например, в сноске 60 к пункту 18 Перечня особо опасных объектов указано, что при попутном выделении газа CO2 и сероводорода количество этого газа для отнесения скважины к ОПО имеет значение: к особо опасным объектам относятся скважины углекислые с содержанием газа CO2 > 2000 мг/л, сероводородные с содержанием растворенного газа H2S > 200 мг/л.
В отношении метановых скважин подобное указание отсутствует.
Ссылка общества на то, что оно в соответствии с пунктом 16 приложения № 8 к Административному регламенту может не относить к особо опасным объектам имеющиеся у него метановые скважины, так как содержание метана в них менее 2% от предельно допустимого, подлежит отклонению.
В пункте 16 приложения № 8 к Административному регламенту указано, что при осуществлении идентификации и отнесении объекта к категории опасного производственного объекта по признаку опасности, связанному с обращением опасного вещества, необходимо руководствоваться следующим.
Опасные вещества, обращающиеся на объекте в количестве, равном или менее 2% от предельно допустимого, указанного в приложении 2 Закона о промышленной безопасности, можно не учитывать (если нормативными документами на конкретное вещество не установлено другое) при отнесении такого объекта к категории опасного производственного объекта, если их размещение на территории эксплуатирующей организации таково, что не может стать причиной возникновения крупной аварии (рекомендации Директивы от 09.01.1996 № 96/82/ЕЭС).
Из этого положения Административного регламента не следует, что метановые скважины с содержанием метана менее 2% от предельно допустимого автоматически не подлежат отнесению к особо опасным объектам. Для исключения таких скважин из категории особо опасных объектов эксплуатирующая их организация должна доказать, что расположение таких скважин на его территории таково, что выделяемый на них метан не может стать причиной возникновения крупной аварии.
Общество наличие таких доказательств не представило, ограничившись констатацией объема выделяемого на его скважине метана – менее 2% от предельно допустимого. Для отнесения такой скважины к категории не являющихся особо опасных объектов такого утверждения недостаточно. В силу пункта 16 приложения № 8 к Административному регламенту обязанность доказывания того, что расположение метановых скважин на его территории таково, что выделяемый на них метан не может стать причиной возникновения крупной аварии, лежит на организации, эксплуатирующей эти скважины.
Согласно пункту 2 статьи 2 Закона о промышленной безопасности опасные производственные объекты подлежат регистрации в государственном реестре в порядке, устанавливаемом Правительством Российской Федерации. Правила регистрации особо опасных объектов утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 24.11.1998 № 1371. Обязанность по регистрации особо опасных объектов лежит на их владельце. Регистрация осуществляется органами Ростехназора.
Апелляционная инстанция установила, что общество как владелец особо опасных объектов их в установленном порядке в государственном реестре не зарегистрировало, чем нарушило требования пункта 2 статьи 2 Закона о промышленной безопасности.
Довод станции о наличии у нее права на идентификацию используемых им производственных объектов в качестве опасных в связи с обязанностью подачи ею заявления о регистрации особо опасных объектов в государственном реестре, подлежит отклонению.
Согласно пункту 1 утвержденных приказом Ростехнадзора от 05.03.2008 № 131 Методических рекомендаций по осуществлению идентификации опасных производственных объектов органами Ростехнадзора осуществляется проверка правильности идентификации опасных производственных объектов на стадии рассмотрения сведений об идентификации опасных производственных объектов, представляемых в органы Ростехнадзора организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, при регистрации или при перерегистрации объектов в государственном реестре опасных производственных объектов.
Следовательно, проверка правильности отнесения либо не отнесения обществом тех или иных производственных объектов к категории опасных и принятие соответствующих мер реагирования на заявителя в такой идентификации относится к компетенции управления как территориального органа Ростехнадзора.
В соответствии со статьей 3 Закона о промышленной безопасности к требованиям промышленной безопасности отнесены условия, запреты, ограничения и другие обязательные требования, содержащиеся в Законе, других федеральных законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации, а также в нормативных технических документах, принятые в установленном порядке и соблюдение которых обеспечивает промышленную безопасность.
Согласно статье 4 Закона о промышленной безопасности правовое регулирование в области промышленной безопасности осуществляется Законом, другими федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации в области промышленной безопасности.
В силу частей 1, 6 раздела 2 статьи 22 Закона Российской Федерации от 21.02.1992 № 2395-1 «О недрах», пользователь недр обязан обеспечить в том числе: соблюдение требований законодательства, а также утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с пользованием недрами, и при первичной переработке минерального сырья; безопасное ведение работ, связанных с пользованием недрами.
В соответствии с п. 4 лицензионных соглашений к лицензиям, общество в числе прочего обязалось соблюдать требования безопасного ведения работ на скважинах Псекупского и Ейского месторождений.
Исходя из этого, помимо обязанности по регистрации подпадающих под признаки особо опасных объектов скважин Псекупского и Ейского месторождений в госреестре в качестве особо опасных объектов, общество как недропользователь и организация, эксплуатирующая особо опасные объекты, обязано соблюдать установленные действующим законодательством общие и специальные требования промышленной безопасности при эксплуатации этих скважин как опасных производственных объектов».
В связи с изложенным в целях устранения излишних административных барьеров предлагаем инициировать проведение актуализации приложений к Федерального закона от 21.07.1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», определяющих опасные производственные объекты и предельные количества опасных веществ. Актуализация данных приложений позволит уменьшить количество объектов, необоснованно отнесенных к категории опасных производственных объектов, а также снизить затраты на страхование ответственности при их эксплуатации.
Следует отметить, что некоторые шаги в этом направлении уже были предприняты исполнительной властью. Так, в частности, был принят Приказ Ростехнадзора от 15.04.2008 г. № 241 «О мерах по устранению административных барьеров в виде регистрации автозаправочных станций, предназначенных для осуществления розничной торговли бензином и дизтопливом, в государственном реестре опасных производственных объектов и распространения на них действия законодательства в области промышленной безопасности».
2.3.2. Квотирование в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства.

В действующем федеральном законодательстве отсутствует легальная дефиниция понятия «квотирование», однако его анализ позволяет сделать вывод о том, что под квотированием следует понимать количественное ограничение чего-либо (квота (от лат. quota – часть, приходящаяся на каждого, quot – сколько)) .
Юридической наукой выработана следующая дефиниция квотирования: «Квотирование – количественные ограничения производства, экспорта и импорта товаров (по физическому объему или по стоимости), вводимые межгосударственными и национально-государственными органами с целью регулирования международной торговли, а также сбалансирования внутренней торговли и платежей; относится к числу традиционных мер нетарифного регулирования и осуществляется согласно установленным импортным и экспортным квотам по лицензиям, копии которых прилагаются к таможенным декларациям наряду с другими документами, необходимыми для таможенных целей» .
Квотирование – административно-правовой режим, используемый в экономических отношениях для количественного ограничения производства, добычи, экспорта, импорта товаров (по физическому объему или стоимости), вводимый межгосударственными или внутригосударственными органами (органами государственной власти) с целью регулирования международной или внутренней торговли, защиты внутреннего рынка, национальных товаропроизводителей, окружающей природной среды и т.д .
При квотировании не выявляется способность осуществлять ту или иную деятельность, а предоставляется право совершить то или иное действие исходя из целей применения данного административно-правового режима, а именно - обязанности государства обеспечить защиту прав человека и гражданина, интересов потребителей, безопасность общества в целом.
В российском законодательстве отсутствует единый правовой акт, регламентирующий применение механизма квотирования как регулятора экономических отношений. Нормы о квотировании, о требованиях и правилах квотирования содержатся и в законах, и в подзаконных нормативных актах. Так, в настоящее время квотирование применяется в области:
1) трудоустройства несовершеннолетних: в соответствии с Федеральным законом от 24.07.1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» работникам моложе 18 лет предоставляются льготы при квотировании рабочих мест для трудоустройства. В соответствии с Законом РФ от 10.07.1992 г. № 3266-1 «Об образовании» государство обеспечивает создание механизма социальной защиты детей и подростков, квотирование рабочих мест на предприятиях для трудоустройства выпускников, детей-сирот, детей с отклонениями в развитии и поведении;
2) трудоустройства инвалидов: согласно Федеральному закону от 24.11.1995 г. № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» организациям, численность работников которых составляет более 100 человек, законодательством субъекта Российской Федерации устанавливается квота для приема на работу инвалидов в процентах к среднесписочной численности работников (но не менее 2 и не более 4 процентов);
3) в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции: Указом Президента РФ от 06.10.1998 г. № 1199 «Об усилении государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта и алкогольной продукции» установлено, что в целях усиления государственного регулирования в сфере производства и оборота этилового спирта из любых видов сырья, водки, ликероводочных изделий и винных напитков с содержанием алкоголя свыше 28% можно использовать лицензирование и квотирование ввоза в Российскую Федерацию и вывоза из Российской Федерации этилового спирта из любых видов сырья;
4) при добыче рыбы и морепродуктов в соответствии с Федеральным законом от 20.12.2004 г. № 166-ФЗ «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов»;
5) при приглашении иностранных гражданин в целях осуществления трудовой деятельности: в п. 1 ст. 18 Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» предусмотрено, что квота на выдачу иностранцам приглашений на въезд в РФ в целях осуществления трудовой деятельности утверждается ежегодно Правительством РФ по предложениям исполнительных органов государственной власти субъектов РФ с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте РФ и возможностей данного субъекта по обустройству иностранцев.
Однако полагаем, что исходя из целей и задач настоящего исследования наиболее важным является анализ применения механизма квотирования во внешнеторговой деятельности. Согласно подп. 4 п. 2 ст. 13 Федерального закона от 08.12.2003 г. № 164-ФЗ «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» Правительство Российской Федерации вводит количественные ограничения экспорта и импорта товаров в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и определяет порядок применения количественных ограничений экспорта и импорта товаров.
Реализуя данное полномочие, Правительство РФ принимает решение о введении квоты, в котором определяет метод распределения квоты и устанавливает порядок проведения конкурса или аукциона, на котором эти квоты будут распределяться.
При установлении порядка распределения квот Правительство РФ обязано руководствоваться требованием соблюдать принцип равноправия участников внешнеторговой деятельности в отношении получения квоты и их недискриминации по признакам формы собственности, места регистрации или положения на рынке. Данный принцип, сформулирован в ст. 23 указанного Федерального закона.
В настоящее время действует Постановление Правительства РФ от 31.10.1996 г. № 1299 «О порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже квот при введении количественных ограничений и лицензирования экспорта и импорта товаров (работ, услуг) в Российской Федерации» (вместе с «Положением о порядке проведения конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот при введении Правительством Российской Федерации количественных ограничений»).
Уполномоченным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим проведение конкурсов и аукционов по продаже экспортных и импортных квот при введении Правительством РФ количественных ограничений на экспорт и импорт товаров, является Минэкономразвития России (п. 2 Постановления Правительства РФ от 27.08.2004 г. № 443 «Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации»).
Правовое регулирование отношений, связанных с квотированием, придание этому прямому средству регулятивного воздействия правовой формы основывается на Постановлении Правительства РФ от 06.11.1992 г. № 854 «О лицензировании и квотировании экспорта и импорта товаров (работ, услуг) на территории Российской Федерации».
Согласно данному постановлению в целях осуществления государственного контроля за внешнеэкономической деятельностью в Российской Федерации применительно к сфере промышленности утвержден перечень товаров, экспорт которых осуществляется по лицензиям в объеме установленных квот. К таким товарам отнесены, в частности, нефть сырая, продукты переработки нефти, газы нефтяные, углеводородное сырье (бензол, анилин, фенол, стирол, метанол), газ природный, уголь коксующийся (включая шихту), кокс, металлы цветные и сырье для их производства и их сплавы, порошки, полуфабрикаты, минеральные удобрения и др.
К числу важных документов, регламентирующих применение механизма квотирования в сфере промышленности, относится также Постановление Правительства РФ от 15.12.2007 г. № 880 «О мерах по реализации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о торговле некоторыми изделиями из стали» и принятый в соответствии с ним Приказ Минпромторга РФ от 25.09.2008 г. № 159 «Об обеспечении работы в Министерстве по реализации Соглашения между Российской Федерацией и Европейским сообществом о торговле некоторыми изделиями из стали» (вместе с «Методикой распределения экспортных ограничений на металлопродукцию»).

 Отправлено: 27.11.10 13:36. Заголовок: 2.3.3. Лицензировани..

2.3.3. Лицензирование отдельных видов деятельности.

Правовое регулирование института лицензирования, как одного из косвенных рычагов воздействия государства на экономическую сферу, необходимо рассматривать в тесной взаимосвязи с динамикой изменений государственной политики в экономической сфере в целом, а равно с развитием базовых законодательных актов.
Статья 49 Гражданского кодекса Российской Федерации ограничивает предпринимателей (юридических лиц и индивидуальных предпринимателей) в части свободного осуществления отдельных видов деятельности, перечень которых устанавливается законом, обязанностью получить специальное разрешение - лицензию. В конце 1990-х годов во исполнение норм Конституции РФ и ГК РФ были приняты федеральные законы о лицензировании отдельных видов деятельности (Федеральный закон от 25 сентября 1998 г. N 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Федеральный закон от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"), определяющие принципы осуществления лицензирования, критерии определения лицензируемых видов деятельности, порядок получения лицензий, полномочия лицензирующих органов и т.п. Несмотря на то что данные Законы достаточно часто претерпевали изменения и дополнения, а зачастую и концептуально менялись ввиду проводимой государством реформы экономики, в них четко было определено, что на территории РФ отдельные виды предпринимательской деятельности требуют специального разрешения (лицензии).
В настоящее время таким основополагающим, единым нормативным правовым актом Федеральный закон от 8 августа 2001г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с последующими изменениями). Указанный закон регулирует отношения, возникающие между федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями в связи с осуществлением лицензирования отдельных видов деятельности в соответствии с установленным перечнем, устанавливает единую процедуру лицензирования на всей территории Российской Федерации применительно ко всем видам деятельности, подпадающей под режим лицензирования. Вместе с тем, его действие не распространяется на целый ряд сфер, которые лицензируются в соответствии со специальным отраслевым законодательством.
Все виды деятельности, указанные в пункте 1 статьи 17 Федерального закона от 8 августа 2001г. № 128-ФЗ лицензируются в строгом соответствии с положениями данного закона. Более того, порядок лицензирования видов деятельности, указанных в пункте 1 статьи 17, является единым и не может быть изменен по усмотрению каких-либо органов исполнительной власти, участвующих в процедурах выдачи лицензий.
Юридический термин лицензирование является производным от слова лицензия (лат. Licehtia – право, разрешение). Законом определено, что лицензия это специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю. То есть лицензирование, как вид административно-правового режима в экономике применяется только в отношении определенных, законом установленных видов деятельности и не применяется по отношению к различного рода действиям.
Из сказанного вытекает и иной тезис – соискатель лицензии имеет право начать осуществление конкретного вида деятельности лишь при соответствии всех условий его функционирования лицензионным требованиям/условиям, после чего государство "допускает" его в производственный или хозяйственный оборот. Таким образом, государство на данной первоначальной "разрешительной" стадии (стадии подачи соискателем лицензии соответствующих документов в лицензирующий орган) вхождения предпринимателей в экономический оборот отсеивает недобросовестных.
Таким образом, лицензия подтверждает наличие у юридического лица (индивидуального предпринимателя) фактических возможностей и предпосылок для осуществления заявленного им вида деятельности. С другой стороны лицензия является косвенным инструментом защита прав неограниченного круга лиц, которые не являющимися субъектами предпринимательской деятельности, поскольку представляет собой своеобразную гарантию соответствия отдельного вида деятельности требованиям законодательства.
Законом установлено, что лицензируемый вид деятельности - это вид деятельности, на осуществление которого на территории Российской Федерации требуется получение лицензии в соответствии с настоящим Федеральным законом. А лицензирование - это мероприятия, связанные с предоставлением лицензий, переоформлением документов, подтверждающих наличие лицензий, приостановлением и возобновлением действия лицензий, аннулированием лицензий и контролем лицензирующих органов за соблюдением лицензиатами при осуществлении лицензируемых видов деятельности соответствующих лицензионных требований и условий.
Лицензируемые виды деятельности постоянно подлежат пересмотру . В настоящее время Законом предусматривается лицензирование 83 видов деятельности, в отношении 14 из которых прекращается лицензирование со дня вступления в силу технических регламентов. При обосновании упразднения видов деятельности, подлежащих лицензированию, использовались два основных критерия. Первый критерий - это отсутствие риска нанесения ущерба безопасности и здоровью граждан и культурному наследию Российской Федерации. Второй критерий, связан с тем, что существуют другие более мягкие методы государственного регулирования и негосударственного регулирования, которые позволяют добиваться устранения риска (оценка соответствия, аккредитация, страхование ответственности и т.д.).
При учете второго критерия необходимо заметить следующее. Под режим лицензирования подпадает не сам объект, а непосредственно вид деятельности, что должно улучшать качество производства предполагаемого объекта. В свою очередь, например, сертификация, декларирование подтверждает безопасность продукции, но никак не способность субъекта экономической деятельности ее производить. Поэтому предложения относительно выведения конкретных видов деятельности из-под сферы лицензирования не всегда достаточно аргументированны и обоснованны.
Законом установлено, что лицензионные требования и условия это совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности. Лицензирующие органы это федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие лицензирование в соответствии с настоящим Федеральным законом. При этом в законодательстве строго определены те органы государственной власти, которые осуществляют лицензирование в определенной сфере деятельности.
Режим лицензирования, представляя собой одно из универсальных и эффективных легализующих средств государственного регулирования экономики, который наиболее юридически полно проработан в отличие от иных средств разрешительных режимов, является ограничителем свободы предпринимательской деятельности в целях защиты прав отдельных граждан и общества в целом, а также публичных интересов государства.
Посредством режима лицензирования государство осуществляет контроль за соблюдением лицензиатами требований законодательства в области соответствующего лицензируемого вида деятельности, предъявляемых к обеспечению единой государственной политики в указанной области деятельности. Иными словами, соискатель лицензии имеет возможность приступить к осуществлению конкретного вида деятельности лишь при наличии соответствия всех условий его функционирования лицензионным требованиям/условиям, после чего государство "допускает" его в производственный или хозяйственный оборот. Таким образом, государство на данной первоначальной "разрешительной" стадии (стадии подачи соискателем лицензии соответствующих документов в лицензирующий орган) вхождения предпринимателей в экономический оборот отсеивает недобросовестных.
Характеризуя лицензирование, некоторые исследователи рассматривают его как средство ограничения предпринимательской деятельности, как адмбарьер. Между тем, как показывает правоприменительная практика барьером служит не столько сама процедура лицензирования, сколько расширительное толкование лицензирующими органами видов деятельности, подлежащих лицензированию.
Так, примером административных барьеров на почве расширительного толкования норм действующего законодательства может служить ситуация, сложившаяся в у предпринимателей в связи с установлением нормативов образования отходов и лимитов на их размещение.
Противоречивость формулировок законодательства дала возможность лицензирующему органу (оборот опасных отходов) Ростехнадзору расширительно трактовать законодательные требования не в пользу предпринимателя.
Позиция Ростехнадзора свелась к тому, что любой субъект предпринимательской деятельности, осуществляющий деятельность, в процессе которой образуются ТБО и, соответственно, для которого установлен норматив образования отходов и лимит на их размещение, обязан получить лицензию на деятельность по размещению опасных отходов. Предпринимателям предъявлялись соответствующие требования, отсутствие лицензии наказывалось штрафом (или неформальными платежами). В настоящее время есть положительная судебная практика ФАС СКО (например, решение от 18.06.2008г.), которым позиция Межрегионального территориального управления технологического и экологического надзора Федеральной службы по технологическому и экологическому и атомному надзору по ЮФО признана ошибочной. Несмотря на это, например, в г. Цимлянске указанные требования от соответствующих органов в адрес предпринимателей продолжают поступать. Стоит отметить, что прохождение процедуры получения соответствующей лицензии – мероприятие весьма затратное – до 100 тыс. руб.
Другой больной вопрос сферы лицензирования – отсутсвие единого порядка лицензионного контроля, унификации способов оформления результатов проверок, установления четких сроков проведения мероприятий в рамках указанного вида контроля. Данное обстоятельство снижает эффективность всей системы лицензирования, не обеспечивает защиты прав и законных интересов, в том числе, субъектов предпринимательской деятельности.
Несмотря на указанные недостатки, лицензирование не следует рассматривать как инструмент ограничения предпринимательской деятельности. Государство, лицензируя, не ставит барьер между предпринимателем и лицензируемым видом деятельности. Любой предприниматель, отвечающий требованиям и условиям лицензирования, имеет право заниматься соответствующим видом деятельности. При этом государство устанавливает лишь определенные требования и условия, которые предприниматель должен соблюдать.
В настоящее время подготовлен проект федерального закона № 414451-5 «О лицензировании отдельных видов деятельности», который направлен дальнейшее совершенствование процедуры лицензирования, сокращения административных ограничений в предпринимательской деятельности, введение уведомительного порядка, введение единого порядка осуществления лицензионного контроля. и т.д.
Однако подготовленный проект вызывает ряд концептуальных замечаний, которые несомненно необходимо участь при его доработке:
- законопроект направлен на укрупнение видов деятельности подлежащей лицензированию по сферам экономической деятельности, что должно исключать возможность произвольного толкования составляющих их содержание работ и услуг. При этом не учитывается, что такая конструкция позволит предъявлять излишние лицензионные требования к работа, входящими в отдельный вид деятельности;
- законопроектом подрывается принцип обеспечения единства экономического пространства, поскольку предусматривается возможность установления отдельными федеральными законами как особенностей осуществления лицензирования отдельных видов деятельности, так и установление ими перечней лицензируемых видов деятельности.
Такое положение вещей может только усугубить ситуацию в сфере лицензирования.

 Отправлено: 27.11.10 13:37. Заголовок: 2.3.4. Разрешения в ..

2.3.4. Разрешения в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства.

Формально разрешение немногим отличается от лицензии, поскольку лицензия – это тоже разрешение на осуществление определенного вида деятельности. В ст. 49 Гражданского кодекса Российской Федерации установлено, что отдельными видами деятельности, перечень которых определяется законом, юридическое лицо может заниматься только на основании специального разрешения (лицензии). Тем не менее, законодатель проводит различие между этими видами разрешительной системы. Термин «разрешение» не имеет в российском законодательстве четко определенного толкования или определения. Более того, не всегда нормативный правовой акт даже упоминает о разрешении, но из смысла нормы вытекает необходимость его получения.
Разрешения как административный режим имеют специфические свойства, характерные только этому виду административно-правовых режимов и отличается от лицензий:
- если лицензирование применяется, как правило, получения права на осуществление определенного вида деятельности, то разрешение применяется для предоставления лицу права совершить то или иное действие;
- разрешение может использоваться как промежуточный этап при получении права осуществлять определенный вид деятельности, а лицензирование - это всегда завершение процесса получения права осуществлять определенный вид деятельности;
- орган власти, выдавший разрешение, не обязан контролировать исполнение лицом, получившим разрешение, совершения тех или иных действий, тогда как при выдаче лицензии орган власти, выдавший лицензию, обязан контролировать выполнение лицензиатом лицензионных требований;
- различаются цели лицензирования и цели выдачи разрешений.
Следует отметить, что если сфера применения лицензирования сужается, то сфера применения разрешения, напротив, расширяется, общей тенденцией является замена лицензирования другими разрешительными процедурами, в том числе выдачей разрешений. В целом замена лицензирования на выдачу разрешений положительно сказывается на бизнес-структурах, поскольку выдача разрешений является более облегченным вариантом государственного воздействия. Вместе с тем нельзя однозначно утверждать полную позитивность замены лицензирования на разрешение: важно подчеркнуть, что процедуры выдачи разрешений характеризуются меньшей прозрачностью и большей неформальной составляющей, чем институт лицензирования.
Разрешение как административно-правовой режим может применяться как в качестве самостоятельного, так и в совокупности с другими административными режимами, в ряде случаев разрешение представляет собой этап, предваряющий совершение других обязательных процедур, в других случаях разрешение – завершающий этап этих процедур.
Приведем конкретный пример. Технические устройства, предназначенные для применения на опасных производственных объектах, должны соответствовать требованиям промышленной безопасности. Правила "О применении технических устройств на опасных производственных объектах" разработаны в соответствии с Федеральным законом "О промышленной безопасности опасных производственных объектов" . Правила устанавливают порядок и условия применения технических устройств, в том числе иностранного производства, на опасных производственных объектах, обязательные для выполнения всеми юридическими лицами независимо от организационно-правовой формы, осуществляющими эксплуатацию опасных производственных объектов, и регулируют отношения, возникающие в этой сфере деятельности. Различные виды (типы) технических устройств до начала их применения на опасных производственных объектах должны пройти приемочные испытания. На их основе и при наличии сертификата соответствия требованиям промышленной безопасности Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору выдает разрешение на применение конкретного вида (типа) технического устройства.
2.3.5. Согласование в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства.

Согласование удобно тем, что вместо установления единого общего для всех четкого правила по отношению к той или иной процедуре (виду деятельности) чиновниками вводится непрозрачная, полуформальная и, соответственно, взяткоемкая процедура. Особое распространение институт согласования получил на муниципальном уровне.

1.3.6. Экспертизы в сфере промышленности, транспорта, энергетики и строительства.

Еще одним инструментом государственного воздействия на профессиональную и предпринимательскую деятельность юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, еще одной из разрешительных процедур является экспертиза.
Термин «экспертиза» происходит от латинского «expertus», что означает «опытный, сведущий». И потому в самом общем смысле под экспертизой понимается любое исследование, проводимое сведущим лицом для ответа на вопросы, требующие специальных познаний в области науки, техники, искусства и других сферах. Однако данное понятие экспертизы является несколько неточным, ибо под него подпадает любое научное или техническое исследование: анализ, проба, испытание, всякое оценочное суждение, сделанное специалистом в любой ситуации и любой форме.
В законодательстве Российской Федерации существуют различные определения понятия «экспертиза». Так, например, Федеральный закон от 31 мая 2001 г. № 73-ФЗ «О государственной судебно-экспертной деятельности в Российской Федерации» (ред. от 28.06.2009 г.) определяет судебную экспертизу как «процессуальное действие, состоящее из проведения исследований и дачи заключения экспертом по вопросам, разрешение которых требует специальных знаний в области науки, техники, искусства или ремесла и которые поставлены перед экспертом судом, судьей, органом дознания, лицом, производящим дознание, следователем, в целях установления обстоятельств, подлежащих доказыванию по конкретному делу». В соответствии с Федеральным законом от 22 октября 2004 г. № 125-ФЗ (ред. от 13.05.2008 г.) «Об архивном деле в Российской Федерации» экспертиза ценности документов представляет собой изучение документов на основании критериев их ценности в целях определения сроков хранения документов и отбора их для включения в состав Архивного фонда Российской Федерации». Закон г. Москвы от 8 июля 2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы» дает определение понятия «экспертиза проектов правовых актов», трактуя его как «исследование, проводимое лицами, обладающими специальными познаниями, в целях оценки качества проектов правовых актов и определения возможных последствий их принятия (издания) и реализации». Существуют и иные определения понятия «экспертиза», закрепленные нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Приходится констатировать, что нормативные акты изобилуют противоречиями, неоднозначной трактовкой понятия экспертизы, ее задач и принципов, искажением сущности экспертизы как процессуально правового института, смешением его функций с контрольными, исследовательскими, управленческими процедурами.
Однако во всех случаях можно выделить следующие характерные признаки экспертизы как инструмента воздействия государства на предпринимательскую и профессиональную деятельность:
1. Экспертное исследование проводится компетентным, сведущим лицом – экспертом, т.е. лицом, владеющим специальными знаниями в различных отраслях науки, искусства, ремесла или техники.
2. Экспертиза является одной из форм использования специальных знаний эксперта, формируемых, как правило, за счет трансформации сведений из различных областей одной или нескольких наук. Их использование представляет собой исследование, т.е. деятельность, направленную на выявление фактических данных, которые способны подтвердить или опровергнуть факты, имеющие значение для лиц, назначивших экспертизу, и дать им профессиональную оценку. Подобные данные невозможно получить иным способом.
3. Экспертиза проводится по поручению заинтересованных лиц; подготовка, назначение и проведение составляющих экспертизу процедур должны осуществляться с соблюдением закрепленного соответствующим нормативным правовым актом регламента, определяющего наряду с процедурой права и обязанности участников экспертной деятельности – экспертов, лиц, назначающих экспертизу, иных заинтересованных лиц.
4. Целью экспертного исследования является получение необходимой информации об обстоятельствах, существенных для принятия правильного и обоснованного решения лицом (лицами), назначившим экспертизу.
5. Результаты проведенного экспертом (экспертами) исследования оформляется особым документом – экспертным заключением.
Указанные признаки в своей совокупности выражают сущность экспертизы. Основываясь на этих признаках экспертизу можно определить, как основанное на применении специальных познаний исследование, осуществляемое сведущими лицами (экспертами), выполненное по поручению заинтересованных лиц и в соответствии с установленной нормативно-правовыми актами процедурой с целью установления обстоятельств, существенных для принятия правильных и обоснованных решений и дачи заключения по результатам такого исследования.
Решаемые посредством экспертизы вопросы весьма разнообразны, поскольку их постановка определяется потребностями практической деятельности субъектов правореализационного процесса. Так, экспертизы качества и безопасности товаров, а также экспертизы по фактам нарушения прав потребителей обеспечивают государственную и общественную защиту прав и интересов потребителей на приобретение товаров надлежащего качества и безопасных для жизни и здоровья, на получение информации о товарах (работах, услугах) и об их изготовителях (исполнителях, продавцах). В области строительства проводятся строительно-технические и технико-экономические экспертизы для оценки проектно-изыскательских и строительных работ; в торговле – товароведческие экспертизы для определения качества и сортности товаров, причин их порчи и т.п.; врачебно-трудовые экспертные комиссии устанавливают степень утраты трудоспособности, группу инвалидности в связи с назначением пенсии.
Существуют и многие другие виды экспертиз: патентные, таможенные, историко-культурные, религиоведческие, этнологические, медико-социальные, экспертизы применяются в правотворческой деятельности, в страховании и т.д. Отдельную категорию составляют судебные экспертизы, которые широко используются на практике не только в раскрытии и предупреждении преступлений, в доказывании по уголовным делам, но и в гражданском, арбитражном судопроизводстве, производстве по делам об административных правонарушениях.
Таким образом, можно констатировать, что сегодня экспертиза как инструмент поддержки управленческих, правовых и иных решений нашла широкое применение во многих сферах человеческой деятельности.
Анализ российского законодательства позволяет выделить следующие виды правовых экспертиз:
1) в зависимости от отраслевой принадлежности – экспертизы, применяемые в конституционном, гражданском, административном, земельном трудовом, уголовно-процессуальном праве и т.д.;
2) по связи с судопроизводством правовые экспертизы подразделяются на: а) судебные экспертизы; б) экспертизы, не связанные с судопроизводством;
3) в зависимости от поставленных перед экспертом задач экспертизы бывают: фактологическими, идентификационными, диагностическими, прогностическими, классификационными, юридическими и т.д.;
4) по числу объектов исследования – однообъектные и многообъектные экспертизы;
5) по объему исследования, выделяют: основные и дополнительные экспертизы;
6) по последовательности проведения экспертизы подразделяются на первичные и повторные;
7) по численности и составу исполнителей – единоличные, комиссионные, комплексные экспертизы.
Рассматривая институт экспертизы с позиций снижения административных барьеров, препятствующих осуществлению предпринимательской и профессиональной деятельности, необходимо подчеркнуть, что в большинстве случаев экспертиза не является самостоятельной разрешительной процедурой – как правило, наличие положительного экспертного заключения является необходимым условием для совершения иных юридически значимых действий. Так, например, в соответствии с нормами Федерального закона от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» обязательным условием для принятия решения о выдаче лицензии на эксплуатацию таких объектов является представление соискателем лицензии в лицензирующий орган положительного заключения экспертизы промышленной безопасности, а также декларации промышленной безопасности опасного производственного объекта. Согласно нормам ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации наличие положительного заключения государственной экспертизы проектной документации, положительного заключения государственной экологической экспертизы проектной документации является необходимым условием получения застройщиком разрешения на строительство. Санитарно-эпидемиологические заключения, согласно нормам ст. 42 Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения», выдаются главными государственными санитарными врачами на основании результатов санитарно-эпидемиологических экспертиз и иных видов оценок, проводимых аккредитованными в установленном порядке экспертами и экспертными организациями. В соответствии с Федеральным законом от 12 апреля 2010 г. № 61-ФЗ «Об обращении лекарственных средств» (ред. от 11.10.2010) необходимым условием введения лекарственных препаратов в гражданский оборот на территории Российской Федерации является их государственная регистрация; а наличие положительных результатов экспертизы лекарственных средств и этической экспертизы возможности проведения клинического исследования лекарственного препарата для медицинского применения лекарственных препаратов для медицинского применения является лишь одним из условий такой регистрации.
Можно отметить и иные негативные черты, которыми характеризуется современное состояние нормативного правового регулирования экспертной деятельности в Российской Федерации, и которые способствуют превращению института экспертизы в административный барьер при осуществлении экономической деятельности. А именно:
отсутствие общей концепции института экспертизы и стихийность нормотворчества в этой области; отсутствие единых законодательно закрепленных задач, функций и принципов экспертной деятельности, ее четких отграничений от смежных видов деятельности;
смешение управленческой и экспертной деятельности. Отсутствие четких нормативных критериев их разграничения проявляется в следующих формах: санкционировании деятельности разного рода экспертных комиссий, принимающих управленческие решения, утверждении заключений экспертов управленческим органом, осуществлении экспертных и управленческих функций одним органом и т.д. Особенно часто указанные негативные явления встречаются в практике ведомственной экспертизы. Так, например, в соответствии со ст. 13 упомянутого выше Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов» и Правилами проведения экспертизы промышленной безопасности, утвержденными Постановлением Госгортехнадзора РФ от 06 ноября 1998 г. № 64 (ред. от 01.08.2002 г., с изм. от 15.05.2008 г.) заключение экспертизы промышленной безопасности, которую организации могут проводить только при наличии у них выданной Ростехнадзором лицензии, подлежит утверждению Ростехнадзором или его территориальным органом. Представляется, что такое положение не только создает административные барьеры осуществлению организациями, эксплуатирующими опасные производственные объекты, хозяйственной деятельности, но и способствует проявлению коррупции в органах Ростехнадзора. С тем, чтобы устранить отмеченные недостатки, следует исключить п. 4 ст. 13 указанного Федерального закона.
отсутствие правовых гарантий компетентности экспертов (экспертных учреждений) и отсутствие правовых гарантий независимости экспертов.
Очевидно, что указанные негативные явления не должны оставаться незамеченными и требуют своего правового разрешения. Представляется, что оптимизация законодательства, регулирующего вопросы осуществления экспертной деятельности в Российской Федерации должна включать:
1. анализ целесообразности осуществления каждого вида экспертизы применительно к осуществлению предпринимательской и профессиональной деятельности и исключение излишних требований и процедур. Необходимо четко определить, на решение какой проблемы направлено осуществление каждого конкретного вида экспертизы, и с учетом этого сформировать исчерпывающий перечень оснований для его проведения. При этом следует жестко разграничить сферы ответственности федеральных и региональных органов исполнительной власти применительно к каждому виду экспертизы.
2. определение механизмов осуществления экспертизы. Если признано, что тот или иной вид государственной экспертизы является необходимым, то следует решить вопрос, в каких формах он должен реализовываться. Возможны следующие варианты организации экспертизы:
• экспертиза осуществляется структурными подразделениям органов исполнительной власти;
• экспертиза проводится государственными учреждениями, подведомственными соответствующим органам исполнительной власти;
• экспертиза осуществляется аккредитованными в установленном порядке частными компаниями.
Должно быть определено, должна ли экспертиза проводиться единственным исполнителем, или же несколькими конкурирующими. Если же исполнитель один, то он может быть отобран по конкурсу или наделен соответствующими функциями в административном порядке.
Каждый из указанных выше вариантов обладает определенными преимуществами и недостатками, которые должны учитываться при выборе одного из них. Очевидно, что одним из наиболее значимых факторов являются возможные изменения в качестве и доступности экспертных услуг для субъекта хозяйствования. Но, вместе с тем, следует оценивать и иные факторы:
риски возникновения коррупции;
изменение рисков причинения вреда жизни, здоровью и имуществу людей, а также окружающей природной среде;
воздействие на конкуренцию как непосредственно на рынке рассматриваемых услуг, так и на связанных рынках. Передача ряда экспертных функций на рынок может сопровождаться ограничением конкуренции в связи с возникновением предприятий-монополистов. Кроме того, возможны случаи недобросовестной конкуренции, когда органы государственной власти будут навязывать хозяйствующим субъектам определенного поставщика услуг. Такая практика существует и в настоящее время: за определенными услугами хозяйствующие субъекты вынуждены обращаться в подведомственные учреждения, даже если на рынке существуют другие организации, оказывающие подобные услуги. В этих условиях значимым становится еще одно направление оптимизации законодательства в сфере государственной экспертизы инвестиционных проектов;
3. унификация и формализация экспертных процедур в частных сферах правовой (управленческой) деятельности. Как правило, экспертиза проводится со значительными временными и материальными издержками вследствие запутанности и противоречивости законодательной и нормативной базы, поэтому следует систематизировать законодательство, исключив излишние требования и процедуры, установив, по возможности, единые сроки и единообразные порядки подготовки экспертных заключений.
Не менее значимой является разработка общих принципов, понятий, критериев осуществления экспертной деятельности в Российской Федерации – общей концепции экспертизы как правового института, которая обеспечила бы его непротиворечивость, соответствие общей системе права и эффективность его применения. В частности, в законодательном закреплении нуждаются правовые основы (определение понятий «эксперт», «экспертиза», «экспертная деятельность», «объект экспертизы», «задачи экспертной деятельности», «принципы экспертной деятельности» и т.д.).

 Отправлено: 27.11.10 13:38. Заголовок: 2.3.7. Аккредитация,..

2.3.7. Аккредитация, как инструмент регулятивного воздействия.

Аккредитация - вид административно-правового режима, используемого в качестве регулятора экономических отношений для подтверждения компетентности субъекта в области осуществляемой им деятельности, соответствия содержания и качества проводимых работ и услуг установленным требованиям. Федеральным законом от 27.12.2002г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» установлено, что аккредитация - это официальное признание органом по аккредитации компетентности физического или юридического лица выполнять работы в определенной области оценки соответствия. Таким образом, при аккредитации выявляется не только возможность, но и способность и правомочность лица выполнения им определенных функций, установленных государством в лице специализированного аккредитующего органа.
Применяется аккредитация в отношении субъектов, выполняющих, в основном государственные функции в различных областях и сферах управления, в том числе в строительной сфере.
Аккредитация представляет собой процедуру, по результатам которой происходит признание компетентности субъекта в соответствующей области деятельности и аккредитующий орган выдает документ (аттестат аккредитации), удостоверяющий, что субъект является компетентным выполнять конкретную деятельность.
Введение такого административно-правового режима в экономике как аккредитация вызвано тем, что отдельные государственные функции, для «разгрузки» органов исполнительной власти, могут быть переданы учреждениям, способным выполнять некоторые государственные полномочия. Поэтому при аккредитации, в первую очередь, выясняется способность лица, подавшего заявку на аккредитацию выполнять определенные виды работ, например, по установлению соответствия содержания и качества проводимых работ установленным требованиям. И если лицо, изъявившее желание получить аккредитацию способно выполнять установленные требования, ему будет предоставлено право выдачи документов государственного образца о соответствующем уровне проводимых работ, выпуска продукции и т.д. При этом аккредитация проводится как в обязательном порядке, так и в добровольном. Так, например, Приказом Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий от 20 ноября 2007 № 607 «Об утверждении порядка добровольной аккредитации организаций, осуществляющих деятельность в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций» предусмотрена добровольная аккредитация организаций, осуществляющих независимую оценку рисков в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций.
Аккредитация, как административно-правовой режим может применяться самостоятельно, однократно, но чаще используется после применения иных административно-правовых режимов: лицензирования, разрешения и т.д. Такое применение аккредитации в качестве государственного регулятора в экономике вызвано тем, что лицо или хозяйствующий субъект, получивший право осуществлять определенные виды деятельности или совершать определенные действия должны доказать, во-первых, что они способны выполнять эти виды деятельности, во-вторых, выполнять их в соответствии с установленными государством требованиями, в третьих, доказать свою состоятельность выполнять указанную в лицензии деятельность в течение длительного времени, для чего ими привлекаются специалисты, владеющие специальными познаниями, создаются необходимые условия и т.д.
Президент Российской Федерации, в своем послании палатам Федерального Собрания Российской Федерации в 2001 году поручил навести порядок в применении аккредитаций, указав, что такой вид режима может быть установлен только законом . Вместе с тем, единого закона, устанавливающего унифицированный режим аккредитации с перечнем сфер и видов деятельности, подлежащих аккредитации, наподобие Федерального закона РФ от 8 августа 2001 г. N 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности», не существует, поэтому требование об аккредитации содержится в специальных законах, регулирующих определенный круг общественных отношений или в ведомственных нормативно-правовых актах. Исходя из анализа множества нормативных правовых актов, посвященных аккредитации, следует признать, что под данный правовой режим подпадают наиболее существенные и значимые для граждан-потребителей и государства общественные отношения.
Особенно важно единообразное регулирование аккредитации в сфере технического регулирования. В настоящий момент там действуют 16 систем обязательной сертификации, в каждой из которых предусмотрена аккредитация органов по подтверждению соответствия и испытательных лабораторий, которые формированы различными органами исполнительной власти. Хотя в настоящее время правила проведения аккредитации органов по сертификации испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия утверждены постановлением Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. № 163, в ведомственных нормативных правовых актах содержатся устаревшие правила аккредитации, а также устанавливаются дополнительные требования к организациям, подавшим заявку на аккредитацию в определенной сфере деятельности.
Между тем отсутствие аккредитации у органа по сертификации и испытательной лаборатории (центра) либо ее приостановление, либо проведение работ по подтверждению соответствия в той области, которая не подпадает под имеющуюся аккредитацию, прежде всего, влечет наступление ответственности у субъекта экономической деятельности, реализующего на рынке продукцию, подлежащую обязательному подтверждению соответствия. В этом плане показателен пример судебной практики:
Общество во исполнение контракта от 16.10.2006 N 33/06, заключенного с фирмой "Milena Trading LTD" вывезло в режиме экспорта в адрес фирмы "Несле ОИЛ ОУЙ" г. Порво (Франция) по ГТД N N 10414030/160507/0001438, 10414030/170507/0001445 товар - компонент котельного топлива К-4 (топливо жидкое) жидкий нефтепродукт от коричневого до черного цвета, тяжелый дистиллят.
Данный товар был классифицирован в товарной субпозиции 2710 19 630 0 ТН ВЭД России со ставкой вывозной таможенной пошлины 63,4 долларов США за 1 000 кг.
При перемещении границы Российской Федерации таможенным постом ЖДПП Лужайка был произведен отбор проб товара, оформленного по ГТД N 10414030/160507/0001438.
С 31.05.2007 по 23.07.2007 экспертом Экспертно-криминалистической служб ЦЭКТУ (г. Санкт-Петербург) проведена экспертиза проб, отобранных 28.05.2007, результаты которой отражены в заключении эксперта N 469/04-2007. Данное заключение поступило в Ульяновскую таможню 07.08.2007.
В соответствии со статьей 361 Таможенного кодекса Российской Федерации таможенным органом в период с 15.01.2008 по 17.01.2008 в отношении общества была проведена общая таможенная ревизия, в ходе которой установлено, что паспорт качества N 29 от 15.05.2007 на перемещаемый груз - компонент котельного топлива К-4 лабораторией ООО "Ульяновск-Терминал" обществу не выдавалось. Согласно заключению эксперта N 469/04-2007 код вывезенного товара заявлен неверно. Результаты проверки нашли свое отражение в акте N 10414000/180108/00001/00 от 18.01.2008.
Таможенным органом на основании статьи 412 Таможенного кодекса Российской Федерации было принято решение от 21.01.2008 N 1041400/210108/3 о признании неправомерным и отмене решения Засвияжского таможенного поста Ульяновской таможни о подтверждении классификации товара "Компонент котельного топлива К-4 (топливо жидкое), жидкий нефтепродукт коричневого цвета, тяжелый дистиллят", указанного в ГТД N N 10414030/160507/0001438, 10414030/170507/0001445.
Основанием для вынесения указанного решения послужило вышеуказанное заключение эксперта N 469/04-2007.
Не согласившись с указанным решением таможенного органа, общество обратилось в арбитражный суд с заявлением о признании его недействительным.
Рассмотрев обстоятельства дела. Суд указал, В соответствии со статьей 31 Федерального закона Российской Федерации от 27.12.2002 N 184-ФЗ "О техническом регулировании" аккредитация органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров) осуществляется в целях: подтверждения компетентности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия; обеспечения доверия изготовителей, продавцов и приобретателей к деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров); создания условий для признания результатов деятельности органов по сертификации и аккредитованных испытательных лабораторий (центров).
С 22.05.2007 в испытательном центре Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления (экспертно-криминалистическая служба - региональный филиала ЦЭКТУ г. Санкт-Петербург) область аккредитации сокращена в части испытаний нефтепродуктов.
Судом установлено, что экспертом ЭКС РФ ЦЭКТУ (г. Санкт-Петербург) была проведена экспертиза поступивших на исследование проб товара с 31.05.2007 по 23.07.2007, то есть в период отсутствия аккредитации в Испытательном центре Центрального экспертно-криминалистического таможенного управления в части испытаний нефтепродуктов.
Как следует из статьи 13 Гражданского кодекса Российской Федерации, части 1 статьи 198 и части 2 статьи 201 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации ненормативные акты, решения и действия (бездействие) органов местного самоуправления, иных органов могут быть признаны арбитражным судом недействительными либо незаконными по заявлению заинтересованного лица, если такие акты, решения либо действия (бездействие) не соответствуют закону и нарушают права и охраняемые законом интересы заявителя.
На основании изложенного, судебная коллегия согласна с выводом суда о том, что оспариваемое решение таможенного органа вынесено с нарушением норм таможенного законодательства и нарушает права и обязанности общества, в связи с чем, вышеуказанный ненормативный акт таможни правомерно признан судом недействительным.
Анализ российского законодательства позволяет выделить следующие недостатки системы аккредитации в Российской Федерации:
- отсутствие единообразного правового регулирования вопросов аккредитация;
- непрозрачность процедур аккредитации, возможность установление федеральными органами исполнительной власти дополнительных требований по аккредитации;
- совмещение полномочий по аккредитации с полномочиями по государственному контролю (надзору);
- отсутствие ответственности как аккредитующих органов, так и аккредитованных организацией в случае нарушения порядка аккредитации и процедур подтверждения компетентности юридических лиц, выполняющих работы в определенной сфере деятельности;
- отсутствие механизма признания результатов аккредитации и результатов оценки соответствия, проводимой аккредитованными органами;
- практика одновременной аккредитации органов по подтверждению соответствия в нескольких системах и необходимость получения нескольких подтверждающих соответствие документов на одну и ту же продукцию;
- пересечение областей аккредитации некоторых федеральных органов исполнительной власти и отсутствие механизмов координации их деятельности;
- отсутствие определение статуса экспертов, привлекаемых при аккредитации и правовых основ их привлечения.
Создание Таможенного союза и формирование единого экономического пространства еще более обострили проблему единообразного регулирования процедуры аккредитации в сфере технического регулирования.
Статья 2 Соглашения о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия от 11 декабря 2009 г. установила, что Стороны взаимно признают аккредитацию органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия, в национальных системах аккредитации государств Сторон. При этом установлены условия такого признания, одним из которых является действие национальной системы аккредитации, располагающей правилами и процедурами для осуществления аккредитации в соответствии с требованиями международных стандартов. Однако в Российской Федерации такая система находится только в стадии формирования.
В настоящее время распоряжением Правительства Российской Федерации от 12.10.2010 № 1760-р утверждена Концепция формирования системы национальной аккредитации в Российской Федерации. Согласно данной Концепции реформирование национальной системы аккредитации в Российской Федерации будет происходить в три этапа:
1. первый этап (IV квартал 2010 г.) включает в себя совершенствование действующего федерального законодательства Российской Федерации и предполагает внесение изменений в Федеральный закон «О техническом регулировании»; в Налоговый Кодекс Российской Федерации; в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях; в Постановление Правительства Российской Федерации от 24 февраля 2009 г. N 163 "Об аккредитации органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по подтверждению соответствия"; принятие актов Правительства Российской Федерации в части утверждения положения о национальном органе по аккредитации и внесения изменений в отдельные акты Правительства Российской Федерации об исключении полномочия по аккредитации у федеральных органов исполнительной власти;
2. на втором этапе (I квартал 2011 г.) предполагается сформировать нормативную и методическую базу единой национальной системы аккредитации. На данном этапе планируется принять федеральный закон об аккредитации в Российской Федерации и внести изменения в отдельные нормативные правовые акты Российской Федерации в связи с его принятием.
3. На третьем этапе (II квартал 2011 г.) предполагается разработать и реализовать предложения по международному признанию результатов деятельности органов по сертификации и испытательных лабораторий (центров), в том числе исследований (испытаний) и измерений, поверки и калибровки.
При этом Правительство Российской Федерации предполагает, что на первоначальном этапе национальным органом по аккредитации будет федеральный орган исполнительной власти, а после завершения реализации предусмотренных Концепцией мероприятий, отработки оптимальных режимов и механизмов работы национального органа по аккредитации, накопления необходимого опыта и правоприменительной практики национальный орган по аккредитации может быть преобразован в некоммерческую организацию с участием государства и представителей бизнеса.
Таким образом, при подготовке проекта федерального закона об аккредитации необходимо учесть следующее.
В рамках указанной Концепции следует говорить о федеральном законе об аккредитации в сфере подтверждения соответствия. Поскольку в случае разработки проекта федерального закона об аккредитации в Российской Федерации в целом необходимо разрабатывать единые процедуры для всех видов аккредитации в различных областях и выделять особенности присущие, в частности, аккредитации в сфере подтверждения соответствия.
Рассматривая вопрос о подготовке проекта федерального закона об аккредитации в сфере подтверждения соответствия возможно предложить следующую структуру:
Глава 1 Общие положения
Статья 1.Сфера действия настоящего Федерального закона
Статья 2. Основные понятия
Статья 3. Законодательство Российской Федерации об аккредитации в области оценки соответствия
Статья 4. Полномочия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти в сфере аккредитации в области оценки соответствия
Статья 5. Основные цели и принципы аккредитации в области оценки соответствия
Статья 6. Система аккредитации в области оценки соответствия
Глава 2 Субъекты по аккредитации в области оценки соответствия
Статья 7. Национальный орган по аккредитации в области оценки соответствия
Статья 8. Органы по подтверждению соответствия
Статья 9. Испытательные лаборатории (центры)
Статья 10. Эксперты по аккредитации, подтверждению соответствия, в области обеспечения единства измерений и технические эксперты
Глава 3. Процедура аккредитации в области оценки соответствия
Статья 11. Критерии аккредитации в области оценки соответствия
Статья 12. Подача заявления на аккредитацию в области оценки соответствия
Статья 13. Права и обязанности заявителей на аккредитацию в области оценки соответствия
Статья 14. Рассмотрение заявления на аккредитацию в области оценки соответствия
Статья 15. Экспертиза документов
Статья 16. Обследование заявителя по месту нахождения
Статья 17. Принятие решения об аккредитации либо об отказе в аккредитации в области оценки соответствия
Статья 18. Аттестат аккредитации в области оценки соответствия
Статья 19. Реестр аккредитованных субъектов в области оценки соответствия
Статья 20. Инспекционная проверка субъектов аккредитации в области оценки соответствия
Статья 21. Приостановление, переоформление, прекращение действия и аннулирование аттестата аккредитации в области оценки соответствия
Статья 22. Разрешение споров при проведении аккредитации в области оценки соответствия
Глава 4. Государственный контроль (надзор) в сфере аккредитации в области оценки соответствия
Статья 23. Объект государственного контроля (надзора) в сфере аккредитации в области оценки соответствия
Статья 24. Органы государственной власти, осуществляющие государственный контроль об аккредитации в области оценки соответствия
Статья 25. Права и обязанности должностных лиц органов государственного контроля (надзора) в сфере аккредитации в области оценки соответствия
Статья 26. Порядок проведения государственного контроля (надзора) в сфере аккредитации в области оценки соответствия
Глава 5. Международное сотрудничество в сфере аккредитации в области оценки соответствия
Статья 27. Признание результатов аккредитации в области оценки соответствия, проведенной иностранными органами по аккредитации
Статья 28. Признание иностранных документов об оценке соответствия и протоколов испытаний продукции
Глава 6. Заключительные положения.
Статья 29. Заключительные и переходные положения

 Отправлено: 27.11.10 13:40. Заголовок: III. Государственный..

III. Государственный контроль (надзор) за деятельностью субъектов экономической деятельности.

3.1. Краткая характеристика государственного контроля (надзора) как инструмента государственного воздействия. Содержание, сфера применения, сочетание с другими инструментами.

В механизме правового регулирования государственный контроль (надзор) за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения занимает ключевую позицию, обеспечивая действие других инструментов государственного воздействия, основным содержанием которых является правоустановление (правонаделение) либо установление пределов дозволенного поведения (запретов). Так, государственный контроль (надзор) в зависимости от временного фактора позволяет в качестве предварительного контроля не допустить регистрации, разрешения (в той или иной форме), выдачи лицензии субъектам, не соответствующим установленным требованиям; в качестве текущего контроля позволяет изъять из оборота объекты, в отношении которых не соблюдено требование об обязательной регистрации; пресечь осуществление без разрешения (лицензии) деятельности, совершение действий, подлежащих разрешению (лицензированию); обеспечить соблюдение квот; выявить правонарушение и пресечь противоправное поведение; в качестве последующего контроля позволяет установить причины правонарушений или происшествий и принудить к их устранению.
Нормы о государственном контроле (надзоре) включены в большинство федеральных законов, регулирующих отношения в промышленности, на транспорте, в энергетике и в строительстве, а также, регламентирующих порядок и особенности применения других инструментов государственного воздействия. И даже если названные законодательные акты не предусматривают осуществления государственного контроля (надзора), то устанавливаемые ими запреты, охраняются законодательством об административных правонарушениях, как, например, запрет осуществления предпринимательской деятельности лицом, не зарегистрированным в качестве юридического лица или индивидуального предпринимателя. А соблюдение запретов обеспечивается государственным контролем (надзором).
Осуществление государственного контроля (надзора) предусматривается, в частности, ст. 54 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ. Предметом государственного строительного надзора является:
1) соответствие выполнения работ и применяемых строительных материалов в процессе строительства, реконструкции, капитального ремонта объекта капитального строительства, а также результатов таких работ требованиям технических регламентов, проектной документации, в том числе требованиям энергетической эффективности и требованиям оснащенности объекта капитального строительства приборами учета используемых энергетических ресурсов;
2) наличие разрешения на строительство;
3) наличие свидетельств о допуске к отдельным видам работ;
4) осуществление строительного контроля.
Статьей 12 Федерального закона от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» регламентируется проведение предварительного и текущего государственного контроля (надзора), именуемого лицензионным контролем.
Предварительный лицензионный контроль проводится в целях проверки полноты и достоверности сведений о соискателе лицензии, содержащихся в представленных соискателем лицензии заявлении и документах, возможности выполнения им лицензионных требований и условий. Текущий лицензионный контроль проводится в целях проверки сведений о лицензиате и соблюдения им лицензионных требований и условий при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
В соответствии со ст. 2 Федерального закона от 27 декабря 2002 г. № 184-ФЗ «О техническом регулировании» контроль (надзор) за соблюдением требований технических регламентов представляет собой проверку выполнения юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем требований технических регламентов к продукции или к связанным с ними процессам проектирования (включая изыскания), производства, строительства, монтажа, наладки, эксплуатации, хранения, перевозки, реализации и утилизации и принятие мер по результатам проверки.
Государственный контроль (надзор) характеризует наличие властных полномочий по применению его субъектами комплекса мер административного принуждения (предупреждения, пресечения, ответственности и процессуального обеспечения), включая возможность приостановления деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, дачу обязательных для исполнения предписаний об устранении нарушений обязательных требований.
Большое значение имеет государственный контроль (надзор) в соотношении с публично-правовой ответственностью (административной и уголовной), обеспечивая доказательственную основу производства по делам об административных правонарушениях и по уголовным делам. Именно в процессе осуществления контрольно-надзорной деятельности выявляется значительная часть административных правонарушений.
Таким образом, в соотношении с другими инструментами государственный контроль (надзор) является вторичным, обслуживающим их, но, вместе с тем, обеспечивая соблюдение общих запретов, государственный контроль (надзор) остается самостоятельным инструментом.
3.2. Сущность, цели и задачи государственного контроля (надзора) в отношении субъектов хозяйственной деятельности (на примере промышленности, транспорта, энергетики и строительства).

В соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» под государственным контролем (надзором) следует понимать деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, осуществляемую с целью обеспечения исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения.
Применительно к предпринимательской деятельности понятие государственного контроля (надзора) раскрывается в ст. 2 Федерального закона от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее – Федеральный закон № 294-ФЗ) как деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями требований, установленных настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации (обязательные требования), посредством организации и проведения проверок юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований, анализу и прогнозированию состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями.
В приведенной легальной дефиниции определены субъекты, объекты, предмет и цель государственного контроля (надзора).
Субъект государственного контроля (надзора) – уполномоченные органы исполнительной власти (федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации) и их должностные лица.
Объект административного надзора – лица (физические и юридические лица, в том числе органы государственной власти и органы местного самоуправления), обязанные соблюдать и исполнять общеобязательные правила поведения.
Предмет административного надзора – соответствие деятельности названных лиц установленным Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательным правилам поведения.
В зависимости от отрасли предмет государственного контроля (надзора) меняется. В него включаются обязательные требования, установленные Конституцией РФ, федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти, нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами муниципальных образований, а также требования технического характера, установленные техническими регламентами, национальными и международными стандартами, (в случаях, когда нормативными правовыми актами установлена обязательность требований стандартов). Нормативными правовыми актами могут устанавливаться в качестве обязательных требования различных строительных, санитарных, экологических, противопожарных и др. норм и правил. Указанные нормы и правила, в частности, используются при разработке проектной документации на объекты капитального строительства.
Необходимо заметить, что ознакомление с обязательными требованиями, устанавливаемыми техническими регламентами, нормами и правилами, на практике оказывается затруднительным. Так, Порядок проведения проверок при осуществлении государственного строительного надзора и выдачи заключений о соответствии построенных, реконструированных, отремонтированных объектов капитального строительства требованиям технических регламентов (норм и правил), иных нормативных правовых актов, проектной документации (РД-11-04-2006), утвержденный приказом Ростехнадзора от 26 декабря 2006 г. № 1129 , содержит бланкетные нормы, отсылающие к неопределенным техническим регламентам (нормам и правилам). Общий перечень нормативных правовых актов и нормативных документов, устанавливающих обязательные требования в промышленности, строительстве и энергетике и относящихся к сфере деятельности Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору (П-01-01-2009, раздел I) по состоянию на 1 июля 2009 года утвержден и введен в действие приказом Ростехнадзора от 31 июля 2009 г. № 667 .
Он включает технические регламенты, утвержденные федеральными законами и постановлениями Правительства РФ, в частности: Технический регламент о безопасности зданий и сооружений ; Технический регламент о безопасности низковольтного оборудования ; Технический регламент о требованиях пожарной безопасности ; Технический регламент о безопасности машин и оборудования ; Технический регламент о безопасности средств индивидуальной защиты ; Технический регламент о безопасности оборудования для работы во взрывоопасных средах ; Технический регламент о безопасности аппаратов, работающих на газообразном топливе и др.
Обязательные требования, предъявляемые к осуществлению предпринимательской деятельности на транспорте, также установлены крупным массивом законодательных и других нормативных правовых актов, технических регламентов, норм и правил, включая: Градостроительный кодекс РФ, Кодекс торгового мореплавания РФ, Воздушный кодекс РФ, Кодекс внутреннего водного плавания РФ, Федеральные законы от 8 ноября 2007 г. № 261 «О морских портах в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», от 10 декабря 1995 г. № 196-ФЗ «О безопасности дорожного движения», от 9 февраля 2007 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности», Технический регламент о безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта , технический регламент о безопасности железнодорожного подвижного состава , технический регламент о безопасности объектов морского транспорта и др.
Таким образом, государственный контроль (надзор) имеет сходство с прокурорским надзором в том, что, во-первых, его объектами являются неподчиненные лица, во-вторых, его предметом является законность деятельности указанных лиц. Вместе с тем, общественные отношения, возникающие с участием органов исполнительной власти и их должностных лиц в связи с осуществлением государственного контроля (надзора), по своему юридическому содержанию являются административными, а сама контрольно-надзорная деятельность регламентируется нормами административного права и является одним из видов административной управленческой деятельности.
Государственный контроль (надзор) – не просто внешнее наблюдение, но принудительный способ правоохраны, предусматривающий возможность проведения проверочных мероприятий, с применением властных полномочий инспекторов (например, права беспрепятственно входить в помещения, на территории, принадлежащие юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, или права применять меры административного пресечения, в том числе, физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие для обеспечения исполнения своих требований, разумеется, при условии их законности).
Цель государственного контроля (надзора), в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, заключается в обеспечении исполнения органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами и гражданами установленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами и другими нормативными правовыми актами общеобязательных правил поведения. Эта цель опосредствует достижение более общей цели – обеспечить соблюдение прав, свобод и охраняемых законом интересов человека и гражданина, в том числе права на благоприятную окружающую среду, на качество и безопасность продуктов, на безопасность в широком смысле, а для видов государственного контроля (надзора) цель – обеспечить общественный порядок, безопасность дорожного движения, промышленную безопасность, пожарную безопасность и т.д. Причем, в промышленности обеспечивается, так называемая «промышленная безопасность», которую можно рассматривать как совокупность отдельных видов: химическую, технологическую, безопасность труда, безопасность опасных производственных объектов, пожарная безопасность, взрывобезопасность, безопасность производимой продукции и т.д.; на транспорте обеспечивается транспортная безопасность, складывающаяся из безопасности конструкций транспортных средств, безопасности труда, безопасности движения, безопасности эксплуатации транспортных средств и др.; в энергетике принято оперировать понятием «энергетическая безопасность», которое к осуществлению государственного контроля (надзора) не имеет отношения. Безопасность в энергетике складывается из безопасности энергетических объектов и средств передачи энергии, их эксплуатации, безопасности труда, пожарной безопасности и т.д. В строительстве также можно говорить о безопасности в строительстве, которая также обеспечивается совокупностью подвидов отраслевой безопасности, включая, в том числе, безопасность труда, пожарную безопасность, безопасность строительных материалов, технологий и т.д.
Государственный контроль и надзор устанавливается и осуществляется при наличии общих и частных правовых оснований. Общее основание установления государственного контроля (надзора) как средства реализации запретительного способа управления совпадает с основанием установления способов, соответствующих разрешительному или уведомительному способам управления (регистрация, лицензирование). Таким основанием является наличие потенциальной опасности, угрозы безопасности личности, обществу, государству.
Частные основания подчеркивают властный характер государственного контроля (надзора), поскольку инициатива всегда исходит от властного субъекта – контрольно-надзорного органа или инспектора. Инициатива в судебном контроле или в аудите, напротив, исходит от невластного субъекта – частного лица.
В государственном контроле (надзоре) заложен значительный предупредительный потенциал, что дает некоторым исследователям основание относить его к мерам административного предупреждения . Предупредительный характер государственного контроля (надзора) отрицать невозможно, равно как и то, что предупреждение правонарушений имманентно правоохране в целом. Об этом свидетельствует, в частности, прямое указание в ч. 1 ст. 3.1 КоАП РФ на цели административного наказания – предупреждение совершения новых административных правонарушений лицом, привлекаемым к административной ответственности, и другими лицами.
Воздействуя на правосознание человека, предупредительную функцию выполняет уже знание (информация) о том, что в определенной сфере общественных отношений установлены правила и осуществляется государственный контроль (надзор) за их соблюдением. Это влияние еще более усиливается информацией о проводимых проверочных мероприятиях, об их результатах.
Государственный контроль (надзор) обладает собственной функциональностью. Его функции выделяют его из других инструментов регулятивного воздействия в промышленности, на транспорте, в энергетике и строительстве. Можно назвать правоохранительную, профилактическую, информационную, функцию обеспечения безопасности личности, общества и государства, функцию обслуживания государственного управления.
Одним из важнейших юридических признаков государственного контроля (надзора) является отсутствие организационной подчиненности между субъектом и объектом контрольно-надзорной деятельности. При наличии организационных связей возникают контрольные правоотношения (ведомственного или надведомственного контроля).
Отсутствие организационной подчиненности компенсируется наличием конкретных властных полномочий, установлением предметной компетенции специально создаваемых органов исполнительной власти. Государственный контроль (надзор) осуществляют только уполномоченные субъекты и только в пределах своих полномочий. На это, в частности, прямо указывается в ст. 3 Федерального закона № 294-ФЗ.
По общему правилу, установленному Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314, субъект государственного контроля (надзора) – федеральная служба или аналогичный по статусу орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Исключения немногочисленны – МЧС России, Росавиация и др. При этом круг субъектов государственного контроля (надзора) ограничен и четко определен нормативными правовыми актами, в то время как круг объектов неограничен и персонально не определен.
Вышеизложенное свидетельствует о том, что государственный контроль (надзор) представляет собой правоохранительную деятельность уполномоченных органов исполнительной власти, нацеленную на обеспечение безопасности личности, общества, государства, окружающей среды в различных областях человеческой деятельности, посредством поддержания объекта управления в заданном (безопасном) состоянии, своевременного выявления отклонений от данного состояния, их пресечения, предотвращения наступления вредных последствий правонарушений.
Огромный правоохранительный потенциал государственного контроля (надзора) позволяет использовать его практически во всех сферах общественных отношений, включая те, в которых отраслевая безопасность обеспечивается частноправовыми методами (саморегулированием, страхованием гражданской ответственности, добровольной сертификацией и т.д.).
Таким образом, государственный контроль (надзор) представляет собой властную правоприменительную административную (урегулированную нормами административного права) и осуществляемую в процессуальной форме деятельность уполномоченных органов исполнительной власти и их должностных лиц, заключающуюся в постоянном наблюдении за соблюдением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями обязательных требований, установленных законодательными и другими нормативными правовыми актами, техническими регламентами, иными нормами и правилами, посредством ведения наблюдательных дел, проведения плановых и внеплановых камеральных (документарных) и выездных проверок с целью обеспечения безопасности жизни и здоровья людей, имущества, окружающей среды, объектов культурного наследия.

 Отправлено: 27.11.10 13:42. Заголовок: 3.3. Анализ и оценка..

3.3. Анализ и оценка процедур государственного контроля и надзора за деятельностью хозяйствующих субъектов (по сферам государственного контроля (надзора)).

Государственный контроль (надзор) получил в действующем законодательстве необходимую процессуальную форму. Процессуальная форма необходима, она дает гарантии того, что субъект государственного контроля (надзора), свобода усмотрения которого ограничивается жесткими рамками административных процедур, не сможет употребить свои властные полномочия в противоправных целях. Сейчас уже можно утверждать, что в совокупности производств административного процесса сформировалось новое административное производство – контрольно-надзорное производство. Его основы заложены Федеральным законом № 294-ФЗ. Федеральный закон регламентирует производства по проведению камеральных (документарных) и выездных (плановых и внеплановых) проверок.
В соответствии с ч. 4 ст. 1 названного Федерального закона в зависимости от конкретного вида государственного контроля (надзора) особенности его осуществления устанавливаются тематическими федеральными законами, на основе которых федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации принимают административные регламенты.
В производстве по осуществлению государственного контроля (надзора) выделяются универсальные процедуры, общие для всех видов государственного контроля (надзора). Это процедуры:
- установление круга (перечня) объектов государственного контроля (надзора);
- аккредитации экспертов;
- планирования мероприятий по контролю (надзору);
- согласования сроков проведения проверочных мероприятий с другими субъектами государственного контроля (надзора) и органами прокуратуры;
- проведения плановых проверок;
- анализа итогов контрольно-надзорной деятельности;
- подготовки, утверждения и направления в Минэкономразвития России ежегодного отчета о результатах контрольно-надзорной деятельности.
В части проведения внеплановых проверок реализуются процедуры:
- предварительной проверки поводов к назначению внеплановой проверки;
- согласования проверочного мероприятия с органами прокуратуры;
- проведения проверки;
- оформления результатов проверки.
Установление круга юридических лиц и индивидуальных предпринимателей – объектов государственного контроля (надзора) осуществляется посредством сбора и закрепления информации о юридических лицах и индивидуальных предпринимателях, осуществляющих предпринимательскую деятельность на территории обслуживания органа государственного контроля (надзора). К объектам государственного контроля (надзора) относятся лица:
- направившие в соответствии со ст. 8 Федерального закона № 294-ФЗ уведомления о начале осуществления предпринимательской деятельности;
- лица, получившие лицензию, иное разрешение на осуществление вида деятельности, отнесенного к предметам ведения органа государственного контроля (надзора), квоту, аккредитацию и т.д.;
- лица, попавшие в поле зрения органа государственного контроля (надзора) по иным причинам (учет, информация от других органов исполнительной власти, жалобы граждан и т.д.).
В целях упорядочения и обеспечения плановости государственного контроля (надзора), осуществления действительного постоянного наблюдения за объектами государственного контроля (надзора) целесообразно вести наблюдательные дела на каждый объект, однако действующее законодательство и административные регламенты ведения наблюдательных дел, как правило, не предусматривают.
Процедура аккредитации экспертов, привлекаемых к проведению мероприятий по контролю (надзору), регламентируется Правилами аккредитации граждан и организаций, привлекаемых органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля к проведению мероприятий по контролю, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 20 августа 2009 г. № 689 . Следует заметить, что аккредитация экспертов на пятилетний срок, а также возможность самостоятельного выбора и назначения должностными лицами органов государственного контроля (надзора) и муниципального контроля конкретных экспертов (экспертных организаций) для участия в проверках не способствуют объективности экспертов. Более нигде (ни в гражданском, ни в арбитражном, ни в уголовном процессах, ни в производстве по делам об административных правонарушениях) подобный порядок не применяется.
Процедура планирования мероприятий по осуществлению государственного контроля (надзора) в соответствии со ст. 9 Федерального закона № 294-ФЗ регламентирована Правилами подготовки органами государственного контроля (надзора) и органами муниципального контроля ежегодных планов проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 30 июня 2010 г. № 489 . Данные Правила устанавливают порядок реализации процедур:
- составления перечня юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, подлежащих включению в план на следующий календарный год;
- анализа состояния соблюдения этими объектами обязательных требований, а также оценки потенциального риска причинения вреда, связанного с осуществляемой ими деятельности;
- согласования с другими органами государственного контроля (надзора), муниципального контроля проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в случае, если осуществление плановых проверок намечается совместно с указанными органами;
- составления проекта ежегодного плана;
- направления проекта ежегодного плана для рассмотрения в орган прокуратуры;
- доработки проекта ежегодного плана с учетом предложений органа прокуратуры;
- опубликования утвержденного ежегодного плана в сети Интернет.
Анализ результатов контрольно-надзорной деятельности органа государственного контроля (надзора) включает в себя изучение материалов, составленных по результатам проверок (актов проверок, результатов экспертиз, исследований, оценок, предписаний, протоколов и

 Отправлено: 27.11.10 13:44. Заголовок: IV. Общая характерис..

IV. Общая характеристика полномочий органов государственной власти по осуществлению регулятивного воздействия на деятельность хозяйствующих субъектов.

Экономическое развитие Российской Федерации и ее регионов в значительной степени определяются уровнем государственного управления. Закрепленные законодательно формы и методы регулятивного воздействия государства на субъектов экономической деятельности реализуются различными органами государственной власти.
При этом следует учитывать, что разрешительные процедуры в экономической сфере осуществляются как федеральными органами исполнительной власти, так и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В ряде случаев полномочиями по осуществлению указанных процедур осуществляют подведомственные федеральным органам исполнительной власти государственные учреждения, что не согласуется с принципами проводимой в России административной реформы.
В ряде случаев полномочия между различными уровнями власти строго определена. Например, в сфере лицензирования Постановлением Правительства РФ от 26.01.2006 № 45 «Об организации лицензирования отдельных видов деятельности» определен исчерпывающий перечень видов деятельности, лицензирование которых осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации. При этом, во избежание самостоятельного усмотрения в определении требований к лицензируемым видам деятельности, этим же положением определены федеральные органы исполнительной власти, разрабатывающих проекты положений о лицензировании этих видов деятельности.
В иных случаях, например, при регламентации таких институтов, как разрешение и согласование, полномочиями по их осуществлению наделяются органы государственной власти субъектов и соответственно административные барьеры в этой сфере смещаются с федерального на уровень субъектов Российской Федерации.
Хотя проводимая административная реформа и имеет своей целью, в том числе, разграничение полномочий по регулятивному воздействию государства на субъектов экономической деятельности между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, мероприятия в этой сфере не в полной мере выполнены.
Наиболее наглядно трудности в распределении полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации проявляется при регламентации вопросов государственной экспертизы и государственного контроля (надзора).

Полномочия органов государственной власти при осуществлении экспертной деятельности.
Рассматривая проблему распределения полномочий по осуществлению экспертной деятельности в Российской Федерации, еще раз подчеркнем, что решаемые посредством экспертизы вопросы весьма разнообразны, поскольку их постановка определяется потребностями практической деятельности субъектов правореализационного процесса. Поэтому на территории Российской Федерации экспертная деятельность может осуществляться как федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации. Объекты экспертиз и их задачи также обычно определяются теми вопросами, которые должны быть разрешены с ее помощью. Однако вследствие отсутствия общей концепции института экспертизы и известной «стихийности» нормотворчества в этой области в требованиях законодательства относительно проведения экспертиз того или иного объекта зачастую присутствуют противоречия.
Более подробно рассмотрим существующую на сегодняшний день ситуацию на примере только одного объекта экспертиз – проектной документации.
Необходимость проведения государственной экспертизы проектной документации на различные объекты диктуется следующими законодательными актами и принятыми в их развитие подзаконными правовыми актами (Таблица 1):
1. Градостроительным кодексом Российской Федерации;
2. Трудовым кодексом Российской Федерации;
3. Федеральный закон от 21 декабря 1994 г. № 68-ФЗ «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера»;
4. Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;
5. Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»
6. Федеральным законом от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»;
7. Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения»
8. Федеральным законом от 22 июля 2005 г. № 116-ФЗ «Об особых экономических зонах Российской Федерации»;
9. Федеральный закон от 26 июня 2008 г. № 102-ФЗ «Об обеспечении единства измерений».
Анализ всей совокупности положений указанных законодательных актов, а также норм подзаконных актов, устанавливающих порядок осуществления экспертной деятельности, позволяет прийти к следующим выводам:
1. Системообразующим актом, устанавливающим общий порядок проведения государственной экспертизы проектной документации, является Градостроительный кодекс Российской Федерации (ГрК РФ). Кроме того, отдельными законодательными актами предусмотрены особенности проведения экспертизы в отношении отдельных категорий объектов. Так, например, Федеральный закон «О безопасности гидротехнических сооружений» предусматривает возможность проведения в некоторых случаях экспертизы не только всей проектной документации «в комплексе», но и отдельного ее элемента – декларации безопасности ГТС. В свою очередь Федеральный закон «Об особых экономических зонах Российской Федерации» устанавливает особые сокращенные сроки проведения экспертиз.
2. Согласно нормам ст. 49 ГрК РФ проектная документация объектов капитального строительства и результаты инженерных изысканий, выполняемых для ее подготовки, подлежат государственной экспертизе. Исключением является проектная документация на следующие объекты:
 отдельно стоящие жилые дома с количеством этажей не более трех, предназначенные для проживания одной семьи (объекты индивидуального жилищного строительства);
 жилые дома с количеством этажей не более трех, состоящие из нескольких блоков, количество которых не превышает десять и каждый из которых предназначен для проживания одной семьи, имеет общую стену (общие стены) без проемов с соседним блоком или соседними блоками, расположен на отдельном земельном участке и имеет выход на территорию общего пользования (жилые дома блокированной застройки);
 многоквартирные дома с количеством этажей не более чем три, состоящие из одной или нескольких блок-секций, количество которых не превышает четыре, в каждой из которых находятся несколько квартир и помещения общего пользования и каждая из которых имеет отдельный подъезд с выходом на территорию общего пользования;
 отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров и которые не предназначены для проживания граждан и осуществления производственной деятельности;
 отдельно стоящие объекты капитального строительства с количеством этажей не более чем два, общая площадь которых составляет не более чем 1500 квадратных метров, которые предназначены для осуществления производственной деятельности и для которых не требуется установление санитарно-защитных зон или для которых в пределах границ земельных участков, на которых расположены такие объекты, требуется установление санитарно-защитных зон;
 объекты, строительные работы на которых не затрагивают их конструктивных и других характеристик надежности и безопасности и для строительства, расширения, реконструкции, технического перевооружения, капитального ремонта, консервации и ликвидации которых не требуется разрешения.
 Государственная экспертиза проектной документации не проводится в отношении проектной документации объектов капитального строительства, ранее получившей положительное заключение государственной экспертизы проектной документации и применяемой повторно (далее - типовая проектная документация), или модификации такой проектной документации, не затрагивающей конструктивных и других характеристик надежности и безопасности объектов капитального строительства.
В случае если строительство объекта капитального строительства будет осуществляться с использованием типовой проектной документации или модификации такой проектной документации, результаты инженерных изысканий подлежат государственной экспертизе независимо от того, что государственная экспертиза проектной документации не проводится.
3. Государственная экспертиза проектной документации, как было отмечено выше, может осуществляться на федеральном уровне, и на уровне субъектов Российской Федерации. На федеральном уровне эту функцию выполняет, в основном, находящееся в ведении Министерства регионального развития Российской Федерации Федеральное государственное учреждение «Главное управление государственной экспертизы» (ФГУ «Главгосэкспертиза»), которое организует и проводит государственную экспертизу в отношении следующих видов объектов капитального строительства:
а) объектов, строительство, реконструкцию и (или) капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на территориях 2 и более субъектов Российской Федерации;
б) объектов, строительство, реконструкцию и (или) капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации;
в) объектов обороны и безопасности, иных объектов, сведения о которых составляют государственную тайну (за исключением объектов, государственная экспертиза в отношении которых отнесена указами Президента Российской Федерации к полномочиям федеральных органов исполнительной власти);
г) объектов культурного наследия (памятники истории и культуры) федерального значения (при проведении капитального ремонта в целях их сохранения);
д) особо опасных и технически сложных объектов, включая
объекты использования атомной энергии, в том числе ядерные установки, пункты хранения ядерных материалов и радиоактивных веществ;
гидротехнические сооружения первого и второго классов, устанавливаемые в соответствии с законодательством Российской Федерации о безопасности гидротехнических сооружений;
линейно-кабельные сооружения связи и сооружения связи, определяемые в соответствии с законодательством Российской Федерации;
линии электропередачи и иные объекты электросетевого хозяйства напряжением 330 киловольт и более;
объекты космической инфраструктуры;
аэропорты и иные объекты авиационной инфраструктуры;
объекты инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования;
метрополитены;
морские порты, за исключением морских специализированных портов, предназначенных для обслуживания спортивных и прогулочных судов;
автомобильные дороги общего пользования федерального значения и относящиеся к ним транспортные инженерные сооружения;
опасные производственные объекты, определяемые с учетом положений Федерального закона «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»
е) уникальные объекты (за исключением объектов, в отношении которых государственная экспертиза отнесена до 2011 года к полномочиям органа исполнительной власти г. Москвы), в т.ч. объекты капитального строительства, в проектной документации которых предусмотрена одна из следующих характеристик:
высота более 100 метров;
пролеты более 100 метров;
наличие консоли длиной более 20 метров;
заглубление подземной части (полностью или частично) ниже планировочной отметки земли более чем на 10 метров;
наличие конструкций и конструкционных систем, в отношении которых применяются нестандартные методы расчета с учетом физических или геометрических нелинейных свойств либо разрабатываются специальные методы расчета.
В отношении всех остальных объектов, за исключением объектов, в отношении которых государственная экспертиза в соответствии с указами Президента Российской Федерации должна осуществляться федеральными органами исполнительной власти (например, объектов военной инфраструктуры), экспертиза проводится органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или подведомственными им государственными учреждениями.
4. Необходимо подчеркнуть, что государственная экспертиза является комплексной – в ходе ее проведения проверяется соответствие проектной документации не только требованиям Федерального закона от 29 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «О безопасности зданий и сооружений» и иных обязательных требований в области строительства, но и санитарно-эпидемиологическим, экологическим требованиям, требованиям государственной охраны объектов культурного наследия, пожарной, промышленной, ядерной, радиационной и иной безопасности.
Как известно, такой «комплексный» характер экспертиза проектной документации, осуществляемая в соответствии с нормами ГрК РФ, стала носить относительно недавно - с 2007 года Побудительной причиной данных изменений называлось «устранение административных барьеров в целях увеличения объемов жилищного строительства, а также совершенствование механизмов вовлечения в хозяйственный оборот земельных участков для жилищного строительства». Однако внесенные изменения не в полной мере согласуются с нормами иных законодательных актов, регламентирующих проведение экспертизы проектной документации, и прежде всего – с нормами Федерального закона «Об экологической экспертизе».
Так, согласно нормам ч. 6 ст. 49 ГрК РФ не допускается проведение иных государственных экспертиз проектной документации, за исключением государственной экспертизы проектной документации, предусмотренной указанной статьей. Единственное исключение составляет государственная экологическая экспертиза проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах, в территориальном море Российской Федерации, на землях особо охраняемых природных территорий, а также проектной документации объектов, связанных с размещением и обезвреживанием отходов I - V класса опасности. В развитие приведенных норм постановлением Правительства Российской Федерации от 7 ноября 2008 г. № 822 были утверждены Правила представления проектной документации объектов, строительство, реконструкцию, капитальный ремонт которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, для проведения государственной экспертизы и государственной экологической экспертизы. В соответствии с п. 4 этих Правил проектная документация для проведения градостроительной и экологической экспертизы направляется в Министерство регионального развития Российской Федерации, и уже Министерство направляет полученные материалы в Ростехнадзор для проведения экологической экспертизы.
С другой стороны, в соответствии с пп. «з» п. 13 Положения об организации и проведении государственной экспертизы проектной документации и результатов инженерных изысканий, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 5 марта 2007 г. № 145 (в ред. от 07.11.2008 г. № 821) для проведения государственной экспертизы одновременно проектной документации на объекты капитального строительства, строительство, реконструкцию или капитальный ремонт которых предполагается осуществить в исключительной экономической зоне Российской Федерации, на континентальном шельфе Российской Федерации, во внутренних морских водах или в территориальном море Российской Федерации, и результатов инженерных изысканий, выполненных для подготовки такой проектной документации, заказчиком должно быть представлено, в частности, положительное заключение государственной экологической экспертизы указанной проектной документации.
Представляется, что указанное противоречие должно быть устранено.
Каким образом должно осуществляться взаимодействие органов исполнительной власти при проведении градостроительной и экологической экспертизы в отношении иных объектов, законодательством Российской Федерации на сегодняшний день не установлено.
Правда, в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» установлено, что государственная экологическая экспертиза, в том числе повторная, проводится при условии наличия положительных заключений и (или) документов согласований органов федерального надзора и контроля, и органами местного самоуправления, получаемых в установленном законодательством Российской Федерации порядке, а также заключений федеральных органов исполнительной власти по объекту государственной экологической экспертизы в случае его рассмотрения указанными органами. Однако это правило на практике часто не выполняется и, например, государственная экспертиза предпроектной и проектной документации проводится после государственной экологической, а не наоборот.
В целом, неурегулированность вопросов соотношения государственной экспертизы проектной документации (градостроительной экспертизы) и государственной экологической экспертизы может ослабить институт экологической экспертизы, поскольку большая часть государственных экологических экспертиз приходится именно на экспертизы проектной документации, что, в свою очередь, может привести к невозможности обеспечить соблюдение конституционных прав граждан на благоприятную окружающую среду.
5. Анализ действующего законодательства позволяет выделить еще два вида государственных экспертиз, проводимых в отношении проектной документации, соотношение которых с государственной экспертизой проектной документации (градостроительной экспертизой) не вполне ясно. Таковыми являются экспертиза промышленной безопасности и государственная санитарно-эпидемиологическая экспертиза.
5.1. Экспертизе промышленной безопасности, необходимость проведения которой диктуется упоминавшимся выше Федеральным законом «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», подлежат:
 проектная документация на строительство, расширение, реконструкцию, техническое перевооружение, консервацию и ликвидацию опасного производственного объекта;
 технические устройства, применяемые на опасном производственном объекте;
 здания и сооружения на опасном производственном объекте;
 декларация промышленной безопасности и иные документы, связанные с эксплуатацией опасного производственного объекта.
Положения указанного Федерального закона развиваются Правилами проведения экспертизы промышленной безопасности (ПБ 03-246-98), утвержденными постановлением Госгортехнадзора России от 6 ноября 1998 г. № 64, и иными подзаконными актами, отражающими различные аспекты системы экспертизы промышленной безопасности, и специфику ее функционирования применительно к отдельным категориям опасных производственных объектов . В соответствии с указанными нормативными правовыми актами схема организации экспертизы промышленной безопасности выглядит следующим образом:


Функции Наблюдательного и Консультативного советов, координирующего органа и отраслевых комиссий, требования к экспертным организациям, входящим в систему экспертизы промышленной безопасности, и их аккредитации определены специальными нормативными правовыми актами Ростехнадзора (ранее – Госгортехнадзора России).
Экспертиза, целью которой является оценка соответствия объекта экспертизы предъявляемым к нему требованиям промышленной безопасности, проводится организациями, имеющими лицензию на ее проведение, за счет средств организации эксплуатанта опасного производственного объекта. Срок ее проведения определяется сложностью объекта экспертизы, но не должен превышать 3 месяца с момента получения комплекта необходимых материалов и документов в полном объеме. Соответствующая лицензия выдается территориальными органами Ростехнадзора.
Необходимо отметить, что передачу экспертных функций от органа исполнительной власти организациям, лицензируемым этим органом, также можно расценивать как создание барьеров, препятствующих осуществлению предпринимательской и профессиональной деятельности.
Во-первых, при таком подходе не соблюдается статус экспертизы как государственной.
Во-вторых, стоимость и сроки проведения экспертизы промышленной безопасности определяется проводящими ее организациями на договорных началах, в связи с чем заказчик зачастую не может заранее прогнозировать размер материальных и временных затрат, которые ему придется понести при ее прохождении.
В-третьих, при таком подходе экспертиза промышленной безопасности должна проводиться до направления проектной документации на государственную (градостроительную) экспертизу.
5.2. В соответствии с Федеральным законом от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ санитарно-эпидемиологические экспертизы проводятся организациями, аккредитованными в установленном порядке, экспертами с использованием утвержденных методов, методик выполнения измерений и типов средств измерений в целях:
установления и предотвращения вредного воздействия факторов среды обитания на человека;
установления причин возникновения и распространения инфекционных заболеваний и массовых неинфекционных заболеваний (отравлений);
установления соответствия (несоответствия) проектной документации, объектов хозяйственной и иной деятельности, продукции, работ, услуг санитарным правилам.
Порядок проведения санитарно-эпидемиологических экспертиз, устанавливающий требования к их организации и проведению, утвержден приказом Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека от 21 ноября 2005 г. № 776. В соответствии с этим Порядком при проведении экспертизы необходимо руководствоваться техническими регламентами, государственными санитарно-эпидемиологическими правилами и нормативами. Срок проведения экспертизы определяется в зависимости от вида и объема исследований и мероприятий, требующихся в каждом конкретном случае, и не может превышать двух месяцев.
Выдаваемое по результатам экспертизы санитарно-эпидемиологическое заключение на проектную документацию действует бессрочно либо, в случае обоснованной необходимости, в течение конкретного срока.
Подводя итог проведенному анализу, можно констатировать следующее:
1. Несмотря на то, что правовое регулирование экспертной деятельности в Российской Федерации постоянно совершенствуется, на сегодняшний день еще сохраняется противоречивость нормативных правовых актов, невозможность их однозначной трактовки и применения. Как следствие, в ряде случаев экспертные заключения на проектную документацию готовятся с нарушением предусмотренных сроков, и часто носят предвзятый характер.
2. Действующим федеральным законодательством предусмотрено проведение целого ряда различных государственных экспертиз проектной документации (см. Таблица 1). Данные государственные экспертизы должны проводиться применительно к любой проектной документации, причем в законодательстве четко не установлена очередность проведения соответствующих государственных экспертиз. В результате на практике бывают случаи, что некоторые государственные экспертизы, например, экологическая, не проводятся, однако разрешение на строительство выдается.
3.Возможность неоднозначной трактовки правовых норм, неопределенность в ряде случаев сроков рассмотрения и получения разрешительных документов приводят к неоправданному росту материальных и временных затрат субъектов предпринимательской и профессиональной деятельности на получение экспертных заключений.
4. В целях коренного улучшения процессов осуществления экспертной деятельности в Российской Федерации и снижения административных барьеров при осуществлении экономической деятельности необходимо обеспечить законодательное закрепление процедур комплексного правового регулирования вопросов экспертизы, задач, функций и процедур экспертной деятельности, а также установление четких механизмов ответственности всех участников экспертной деятельности